市郊鐵路運(yùn)營管理體制探討

摘　要　分析了國內(nèi)外主要城市市郊鐵路的運(yùn)營管理體制。對(duì)我國市郊鐵路與城市交通相結(jié)合的4 種運(yùn)營管理體制(國有國營、國有地營、國有合營、地有地營) 進(jìn)行了分析。探討了成都地區(qū)市郊鐵路運(yùn)營管理體制的組織形式。
關(guān)鍵詞　市郊鐵路,城市交通,運(yùn)營管理
我國34 個(gè)100 萬人以上的大城市中,已形成鐵路樞紐29 個(gè)。一些樞紐經(jīng)過技術(shù)改造,加上生產(chǎn)布局和運(yùn)輸徑路的調(diào)整,功能發(fā)生了變化,使一些深陷城市包圍的線路或區(qū)段運(yùn)行密度驟減。如上海地區(qū)的南何支線、新日支線,南京地區(qū)的浦梅線、寧棲線,金華地區(qū)的浙贛線部分和武漢地區(qū)的原京廣鐵路漢口城區(qū)段等。由于鐵路運(yùn)輸本身屬于軌道交通,具有安全性好、不受氣候影響、運(yùn)輸能力大、速度快、運(yùn)行正點(diǎn)率高、有利于環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì),加上我國大城市常規(guī)地面交通供需矛盾日益突出,市郊鐵路參與城市交通的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。當(dāng)前我國市郊鐵路參與城市交通運(yùn)營還存在著許多問題,如運(yùn)營管理體制、資金籌措、相關(guān)政策、技術(shù)裝備、運(yùn)能安排、盈利方式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。其中最重要的問題還是運(yùn)營管理體制問題。
1 　國外市郊鐵路運(yùn)營管理體制
建立適合各地具體情況的運(yùn)營管理體制,是使市郊鐵路盡快參與城市交通的關(guān)鍵。世界各主要城市的市郊鐵路運(yùn)營管理體制形式多樣,但主要都是由資金來源所決定,即由投資主體決定運(yùn)營管理體制。
(1) 國有國營
英國倫敦、法國巴黎和俄羅斯莫斯科采取此種方式。三地參與城市交通的市郊鐵路仍為國家所有,由國家出資建設(shè)并進(jìn)行運(yùn)營管理。
(2) 國家與地方所有,國家經(jīng)營
德國漢堡采取此種方式。市郊線路的修建由城市和聯(lián)邦鐵路共同負(fù)責(zé),聯(lián)邦鐵路負(fù)責(zé)車站和線路部分,城市負(fù)責(zé)隧道部分;運(yùn)營管理由德國聯(lián)邦鐵路負(fù)責(zé)。
(3) 地方政府所有,地方經(jīng)營
美國紐約和加拿大多倫多采取此種地方國有的方式。紐約的市郊(城市) 鐵路由長島鐵路公司和北方鐵路公司進(jìn)行運(yùn)營管理,它們同屬紐約城市運(yùn)輸管理局。多倫多的市郊鐵路由安大略州政府所屬的交通管理局進(jìn)行運(yùn)營管理。
(4) 民有民營,私有私營
日本東京采取此種方式。東京公共交通中的市郊(城市) 鐵路在民營化后,隸屬東日本旅客運(yùn)輸公司,在60 年代初實(shí)現(xiàn)了高架和地下化,與長途客運(yùn)和貨運(yùn)分離,經(jīng)營效果較好。
2 　國內(nèi)市郊鐵路現(xiàn)有運(yùn)營管理體制
我國市郊鐵路屬于鐵道部所有,運(yùn)營管理由鐵道部所屬的鐵路局、鐵路分局執(zhí)行; 而城市交通則是由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)管理。這樣的格局造成了市郊鐵路參與城市交通在運(yùn)營管理體制上的問題。目前我國一些城市已將市郊鐵路納入城市公共交通系統(tǒng)之中,各有不同的經(jīng)營管理體制,但基本上仍是國有國營的方式。如: 北京地區(qū)鐵路資產(chǎn)所有權(quán)屬于鐵道部,投資主體只有鐵道部,資產(chǎn)經(jīng)營管理由鐵道部下屬的鐵路局、鐵路分局執(zhí)行。
廣州地區(qū)采取地方政府積極主動(dòng)參與的新型“國有國營”模式:廣州市政府主動(dòng)參與廣深鐵路的廣州站—南崗站間修建第4 線改造工程,使其成為市郊客運(yùn)專線;由廣州市政府提供優(yōu)惠政策,并由鐵道部廣深公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理和出資建設(shè)。
對(duì)于市郊鐵路之外的一些城市軌道交通,其運(yùn)營管理體制大致有“ 地方國有、地方經(jīng)營”和“ 地方國有、合作經(jīng)營”兩種方式。
地方國有、地方經(jīng)營是當(dāng)前城市軌道交通普遍采取的方式。武漢城市輕軌交通、上海地鐵2 號(hào)線一期工程、廣州地鐵1 號(hào)線、深圳地鐵一期工程,其建設(shè)資金不再由中央政府全部承擔(dān),而是采取以地方政府出資為主,多元化投資、多渠道集資的方式。
北京地鐵八通線及西直門—東直門城市鐵路采取的是地方國有、合作經(jīng)營模式。為此,分別組建了北京地鐵京通發(fā)展有限責(zé)任公司和北京市城市鐵路股份有限公司。前者由北京市地鐵總公司、北京城建集團(tuán)、北京輕軌京通發(fā)展中心等單位組成;后者由中關(guān)村科技發(fā)展股份有限公司、北京市地鐵總公司、北京城市開發(fā)集團(tuán)公司等組成。
3 　我國市郊鐵路運(yùn)營管理體制比較
通過對(duì)國內(nèi)外主要城市市郊鐵路運(yùn)營管理體制的分析可知,我國主要城市所采取的運(yùn)營管理體制和國外主要城市所采取的不盡相同,這是由我國鐵路的地位和作用所決定的。我國發(fā)展市郊鐵路應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。
(1) 鐵路國家所有。我國主要城市附近已建成或即將建成比較完整的鐵路樞紐,部分樞紐有一定的能力可以提供給城市交通使用。作為具有重要戰(zhàn)略意義的鐵路,其資產(chǎn)完全屬于國家所有,這就決定了運(yùn)營管理體制中的所有制形式。
(2) 資金來源。市郊鐵路參與城市交通,涉及到線路及有關(guān)設(shè)備的建設(shè)和改造。在國家和地方政府財(cái)力有限的情況下,完全依靠政府投資已經(jīng)不太可能,必須依靠社會(huì)的力量,實(shí)行多元化投資,多渠道集資,吸引社會(huì)資金。
(3) 地方政府的支持配合。由于城市交通屬于地方政府主管,市郊鐵路的改造必須得到地方政府的支持配合。其運(yùn)營管理離不開地方政府的政策導(dǎo)向、政策支持和資金支持。
(4) 市郊鐵路納入城市交通整體規(guī)劃。系統(tǒng)地看待市郊鐵路參與城市交通,將市郊鐵路納入城市交通整體規(guī)劃之中,明確市郊鐵路在城市交通中的地位與作用,充分發(fā)揮其運(yùn)輸能力,緩解城市交通矛盾。
(5) 運(yùn)營管理的市場(chǎng)化程度。市郊鐵路參與城市交通的多元化投資結(jié)構(gòu)要求其運(yùn)營管理體制按照現(xiàn)代企業(yè)制度,組建有限責(zé)任公司或股份有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。這樣既能保證國有資產(chǎn)的增值, 也可以保護(hù)其他投資方的利益。
根據(jù)我國的實(shí)際情況,有以下4 種運(yùn)營管理體制可供選擇,它們分別是:國有國營、國有地營、國有合營、地有地營。其特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)如表1 所示。
從表1 可知,由于我國鐵路資產(chǎn)屬于鐵道部所有,既有市郊鐵路參與城市交通,其線路和設(shè)備國有的形式難以改變。為了使市郊鐵路能成為城市交通網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)有機(jī)組成部分,必須結(jié)合城市實(shí)際,探討合適的運(yùn)營管理體制。
4 　實(shí)例分析
目前成都市道路的增長跟不上城市交通需求的增長,而地鐵、輕軌等大容量城市軌道交通的建設(shè)還有待時(shí)日。而成都地區(qū)已建成較完整的鐵路樞紐(成都鐵路樞紐布置見圖1) ,除了完成鐵路運(yùn)輸任務(wù)外,能力還有部分剩余,可以為城市交通提供一部分運(yùn)力。這為市郊鐵路參與城市交通提供了良好的條件。

圖1 　成都鐵路樞紐

　　成都鐵路分局正在論證開行“公交列車”,初步確定其走向?yàn)?沙河堡(或成都東) —成都站—天回鎮(zhèn)—新都—青白江,主要考慮的是客源組織問題。該線路途經(jīng)成都市成華區(qū)、金牛區(qū)、郫縣、新都縣和青白江區(qū)?？土鱽碓捶治鋈缦?由于城市總體規(guī)劃的需要,成華區(qū)的工廠都向青白江區(qū)等遠(yuǎn)郊區(qū)縣搬遷,而大部分職工居住在市區(qū),通勤職工成為主要客源;成都客站是特等鐵路客站,客流量大,需要大容量、快速的城市交通滿足其換乘需求。換乘旅客成為第二類客源;隨著成都市城市的擴(kuò)大,衛(wèi)星城逐步發(fā)展起來。來往于居住地和城市中心的衛(wèi)星城居民成為第三類客源。最后,市郊列車的開行還會(huì)產(chǎn)生一定的轉(zhuǎn)移客流量。除了客源問題外,困擾成都市郊鐵路參與城市交通最主要的還是運(yùn)營管理問題,主要有以下幾個(gè)方面。
(1) 開行方案問題。成都鐵路部門認(rèn)為“ 公交列車”最多每天在上下班高峰期開行一次,每次載客1 000 人以上。這與城市對(duì)軌道交通大容量、高密度、高速度的要求不符,也不利于有效緩解城市交通矛盾,甚至?xí)咕用駷橼s上每天一次的“ 公交列車”造成新的交通問題。但是,若以完全公交化的方式開行市郊列車,則會(huì)對(duì)鐵路正常運(yùn)輸造成一定的影響。
(2) 站點(diǎn)設(shè)置問題。從成都鐵路樞紐圖可以看出,當(dāng)前成都樞紐的站點(diǎn)設(shè)置完全遵從鐵路站點(diǎn)設(shè)置方案,站間距一般在6 km 以上。而對(duì)于城市公共交通來說,如果站間距過大,不能吸引居民出行, 對(duì)城市交通矛盾的緩解作用不大。
(3) 具體操作問題。旅客的換乘、進(jìn)出站手續(xù)的簡化以及減少對(duì)鐵路長途旅客運(yùn)輸?shù)母蓴_等都是成都“公交列車”開行需要解決的問題。
上述正是我國市郊鐵路參與城市交通時(shí)存在的問題在一個(gè)地區(qū)的具體表現(xiàn)。解決這些問題需要從運(yùn)營管理體制著手,根據(jù)各個(gè)地區(qū)的具體情況,采用不同的體制。在成都地區(qū)建議以“ 國有合營”體制為基礎(chǔ),建立適合具體情況的市郊鐵路運(yùn)營管理體制。
成都市郊鐵路運(yùn)營管理體制可以采用如下形式:既有鐵路資產(chǎn)為成都鐵路分局所有,成都市政府積極參與,并吸引社會(huì)投資,共同組建公司進(jìn)行運(yùn)營管理。這種運(yùn)營管理體制包括以不同形式參與的三方:成都鐵路分局、成都市政府和社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。成鐵分局以既有線路設(shè)備以及工程技術(shù)協(xié)助方式投資,成都誦政府以提供線路設(shè)備改造資金、財(cái)政補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策等方式投資,社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體以資金方式投資。線路及其附屬設(shè)備資產(chǎn)屬于國有(成鐵分局擁有既有線路和設(shè)備,成都市擁有其投入資金所改造的部分) 。三方投資組建的運(yùn)營管理公司,負(fù)責(zé)具體運(yùn)營管理工作。成都市郊鐵路運(yùn)營管理公司組織結(jié)構(gòu)如圖2 所示。成都市郊鐵路運(yùn)營管理公司主要由技術(shù)部、運(yùn)營部和經(jīng)濟(jì)部三個(gè)部門組成。
(1) 技術(shù)部: 由成鐵分局派出工程技術(shù)人員對(duì)公司進(jìn)行技術(shù)協(xié)助,研究有關(guān)技術(shù)問題,并負(fù)責(zé)技術(shù)設(shè)備的改造和日常的維護(hù)管理。
(2) 運(yùn)營部:制定實(shí)施成都市郊鐵路運(yùn)行方案, 并負(fù)責(zé)日常運(yùn)營工作。與成鐵分局和成都市有關(guān)部門密切合作,在協(xié)調(diào)好與正常客貨運(yùn)列車銜接的基礎(chǔ)上,盡量滿足城市居民出行需要,做好與城市其它交通方式的銜接和換乘工作。

圖2 　成都市郊鐵路運(yùn)營管理公司組織機(jī)構(gòu)
(3) 經(jīng)濟(jì)部:負(fù)責(zé)公司經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)情況,協(xié)調(diào)各投資方的經(jīng)濟(jì)利益。市郊鐵路參與城市公共交通,其公益性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性。但如果不保證投資方的經(jīng)濟(jì)利益,會(huì)使投資方喪失投資信心。成都市政府可以根據(jù)其公益性的特點(diǎn),給予一定的優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼,扶持其發(fā)展。
當(dāng)然,市郊鐵路參與城市交通所遇到的不止運(yùn)營管理體制一個(gè)問題,還需要我們結(jié)合實(shí)際情況, 創(chuàng)造性地加以解決,使市郊鐵路成為城市交通系統(tǒng)的有機(jī)組成部分,滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要。

參　考　文　獻(xiàn)
1 　金辰虎,張靜. 中國應(yīng)如何發(fā)展市郊鐵路(一). 城市軌道交通研究,1999 , (1) :25
2 　車紅坤,金辰虎. 北京地區(qū)市郊鐵路管理體制改革探討. 城市軌道交通研究,2000 , (2) :7
3 　華天舒,韓皓. 上海的郊區(qū)城市化與軌道交通發(fā)展. 城市軌道交通研究,2001 , (3) :18