城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)問題

韓春素（石家莊市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)辦公室）
摘要：我國正處在快速城市化前期，許多城市都在積極謀劃軌道交通項(xiàng)目。對其中重要的“兩難”選擇問題進(jìn)行討論，將有利于城市軌道交通事業(yè)及技術(shù)的發(fā)展。
關(guān)鍵詞：軌道交通 建設(shè) 戰(zhàn)略 戰(zhàn)術(shù)
城市軌道交通項(xiàng)目作為一個(gè)線網(wǎng)不可分割的系統(tǒng)獨(dú)立的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在城市建設(shè)和發(fā)展中表現(xiàn)為四最，即投資最大、建設(shè)周期最長、對城市布局影響最深、投資回收期最長甚至沒有政府的資金和政策支持就難以回收投資。正因?yàn)槿绱耍旁跊Q定上不上、何時(shí)上、用什么方式籌措巨額資金上、上什么形式（地下、地面、高架）的軌道交通項(xiàng)目等問題上舉棋不定，難以決策。
城市軌道交通項(xiàng)目涉及的技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題對全國各城市是共同的，城市自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況是一定的。在這種情況下，一個(gè)對解決城市當(dāng)前交通必要的對城市發(fā)展影響深遠(yuǎn)的好項(xiàng)目，能否于最佳時(shí)期用最佳方式在最短時(shí)間內(nèi)建成投運(yùn)，涉及到兩個(gè)方面的問題。一是如何規(guī)劃運(yùn)作，即上不上得去；二是技術(shù)經(jīng)濟(jì)狀況如何，即上不上得好。我們把這兩方面稱為軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)問題。筆者認(rèn)為，只有這兩個(gè)方面都解決好了，城市軌道交通項(xiàng)目才能在總體上最優(yōu)。石家莊市軌道交通項(xiàng)目前期工作在全國省會(huì)城市中是啟動(dòng)較晚的。沒有經(jīng)驗(yàn)不是謙虛之言。把我們的實(shí)踐與思考作成此文，希望得到專家及同行的指導(dǎo)和指正。
一、 戰(zhàn)略問題——讓項(xiàng)目上得去上得快
城市軌道交通項(xiàng)目是現(xiàn)代化大城市最重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，從世界范圍看，一般要由市政府牽頭謀劃和建設(shè)，起碼要市政府給予投資者政策支持。其原因除投資巨大、回收期長、社會(huì)影響深遠(yuǎn)外，還因?yàn)樗钠鸩诫A段的首要任務(wù)是編制《線網(wǎng)規(guī)劃》，由于《線網(wǎng)規(guī)劃》需要資料多、涉及部門廣、影響因素復(fù)雜，只有市政府才有權(quán)力有能力來牽頭做好這件事。如此，軌道交通項(xiàng)目上不上得去，上得快不快，關(guān)鍵是市領(lǐng)導(dǎo)集體的信心和決心，而這個(gè)信心和決心來自為決策提供的分析資料和謀劃的程序、方式。只有程序環(huán)環(huán)相扣、組織協(xié)調(diào)有力、投資落實(shí)可靠、設(shè)計(jì)科學(xué)合理，才能實(shí)現(xiàn)上得去上得快。
1．關(guān)于工作程序
一個(gè)城市要上軌道交通項(xiàng)目，具體運(yùn)作的人一般都是第一次做，從哪入手開展工作？只有了解了項(xiàng)目的工作程序，才能事半功倍，否則肯定要走彎路。一般而言，到項(xiàng)目建設(shè)完成，要經(jīng)過5個(gè)階段。
第一階段即考察調(diào)研階段，是啟動(dòng)項(xiàng)目前的調(diào)研。去哪兒調(diào)研？三個(gè)方面：一是國家宏觀調(diào)控和行政管理部門，如國家計(jì)委投資司、建設(shè)部城建司等，主要是了解國家對軌道交通項(xiàng)目的政策規(guī)定以及立項(xiàng)審批的有關(guān)程序和要求；二是技術(shù)研究部門，如北京城建院、中國城市規(guī)劃院等，主要是了解技術(shù)裝備進(jìn)步與投資大小的關(guān)系，前期工作的時(shí)間分段等；三是已建在建軌道交通項(xiàng)目的城市，如北京、上海、廣州、長春等，主要是了解他們運(yùn)作、建設(shè)、運(yùn)營軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和注意事項(xiàng)等。只有對這三個(gè)方面有關(guān)單位的系統(tǒng)調(diào)研，才能使調(diào)研者較全面地了解項(xiàng)目審批、建設(shè)、管理和發(fā)展的全貌。
第二階段即立項(xiàng)前期階段，是啟動(dòng)項(xiàng)目的開始階段。開始做什么？兩個(gè)方面工作：一是通過招標(biāo)或議標(biāo)選擇有資格的設(shè)計(jì)、咨詢單位編制4個(gè)文件，即客流預(yù)測、線網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)可研和項(xiàng)目建議書。以上文件編制、論證完成后即可報(bào)國家計(jì)委投資司城市設(shè)施處立項(xiàng)。按照目前規(guī)定，項(xiàng)目建議書經(jīng)三司會(huì)簽，主任會(huì)審定，最后報(bào)國務(wù)院審批。二是組織市內(nèi)有關(guān)部門和科研、咨詢單位，編制用于決策的4個(gè)報(bào)告，即項(xiàng)目必要性研究報(bào)告、投融資方案研究報(bào)告、投資風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告、社會(huì)影響評(píng)價(jià)報(bào)告等。這幾個(gè)報(bào)告的編制、論證過程和結(jié)論是市委、政府決策的依據(jù)。當(dāng)然，這兩方面工作還需要兩大塊資料支撐。一是兩大規(guī)劃，即城市發(fā)展總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃；二是城市的有關(guān)資料，如規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、市政、人防、土地、地質(zhì)、氣象、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等等。
第三階段即可研報(bào)告階段，是國家最終審批階段，這個(gè)階段做什么？編制3個(gè)報(bào)告：一是項(xiàng)目可研報(bào)告，用于報(bào)國家計(jì)委審批；二是線網(wǎng)沿線土地控制規(guī)劃，用于線網(wǎng)沿線建設(shè)控制，為線路建設(shè)預(yù)留通道；三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這個(gè)問題可研報(bào)告也要涉及但較淺，為了切實(shí)保護(hù)城市環(huán)境，一般要成為獨(dú)立報(bào)告，并按要求報(bào)國家環(huán)保總局審批。在這個(gè)階段另一個(gè)很主要的問題是要組建項(xiàng)目法人，籌措項(xiàng)目投資。
第四階段即設(shè)計(jì)階段，是地方（省級(jí)）審批階段，這個(gè)階段的任務(wù)是完成三個(gè)層次的設(shè)計(jì)：一是總體設(shè)計(jì)；二是初步設(shè)計(jì)；三是施工圖設(shè)計(jì)。這3個(gè)層次的設(shè)計(jì)完成并報(bào)省（市）計(jì)委審批后，甚至尚在施工圖設(shè)計(jì)部分完成后即可申請開工。
第五階段即建設(shè)階段，是完成投資的主要階段，這個(gè)階段的主要有4個(gè)任務(wù)：一是土建施工；二是沿線特別是車站周圍的商業(yè)開發(fā)；三是設(shè)備定貨和安裝調(diào)試；四是人員培訓(xùn)等。
2，關(guān)于《線網(wǎng)規(guī)劃》
《線網(wǎng)規(guī)劃》是城市軌道交通項(xiàng)目的總藍(lán)圖，意義重大，一般由有資質(zhì)有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。目前我國還沒有編制《線網(wǎng)規(guī)劃》的國家規(guī)范，《線網(wǎng)規(guī)劃》編制的科學(xué)性，一方面由編制者的水平和經(jīng)驗(yàn)來決定，另一方面是由城市自身提供資料及對未來50年規(guī)劃的準(zhǔn)確程度和科學(xué)性決定的。現(xiàn)實(shí)中后者更為重要。因此城市軌道交通項(xiàng)目的組織者，一定要提供城市最近最新的各種資料和遠(yuǎn)期（20～50年）規(guī)劃發(fā)展研究報(bào)告，要特別注意《線網(wǎng)規(guī)劃》對城市未來布局形態(tài)的重要影響。
《線網(wǎng)規(guī)劃》的編制容易，要真正做到科學(xué)合理卻很難。這也是許多城市的《線網(wǎng)規(guī)劃》改來改去的原因之一。物質(zhì)是運(yùn)動(dòng)的，事物是變化的，這是辯證唯物主義的基本觀點(diǎn)。沒有能夠準(zhǔn)確預(yù)測未來的方法，這并不等于不能夠編制城市美好未來的科學(xué)合理的布局規(guī)劃。城市的《線網(wǎng)規(guī)劃》是依據(jù)城市現(xiàn)在和將來居民工作和居住的區(qū)塊規(guī)劃而編制的，對未來人流預(yù)測的準(zhǔn)確程度直接關(guān)系到軌道交通《線網(wǎng)規(guī)劃》的成敗。筆者認(rèn)為《線網(wǎng)規(guī)劃》編制應(yīng)遵循如下原則：（1）是解決當(dāng)前主城區(qū)交通擁堵問題，即線路要通過人流巨大的商業(yè)娛樂區(qū)、工作區(qū)、大中型居住區(qū)、已有交通樞紐；（2）是充分考慮城市邊緣區(qū)、衛(wèi)星城、已有和規(guī)劃中的交通樞紐如機(jī)場等的發(fā)展；（3）是要設(shè)置幾個(gè)較大的換乘樞紐站，以方便各種交通方式的聯(lián)系和銜接；（4）是不可能也不必要追求十全十美的《線網(wǎng)規(guī)劃》，只要把主骨架網(wǎng)絡(luò)確定下來，就不必要長時(shí)間爭論，應(yīng)立即確定第一期工程線路。這是因?yàn)椋环矫娉鞘熊壍澜煌ㄊ且粋€(gè)十年、幾十年連續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，今后建設(shè)時(shí)還可能調(diào)整總線網(wǎng)；另一方面城市現(xiàn)狀是編制《線網(wǎng)規(guī)劃》的依據(jù)，而線路建成后又會(huì)深刻地影響城市布局。一些線路當(dāng)前客流少，只要沿線及終點(diǎn)有開發(fā)余地，客流就會(huì)逐步增長，英國倫敦的11個(gè)衛(wèi)星城建設(shè)就是例證。
《線網(wǎng)規(guī)劃》最終報(bào)告論證完成后，應(yīng)立即編制線網(wǎng)用地控制規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行。這樣將有效地避免耗時(shí)費(fèi)力的拆遷問題并節(jié)約線路建設(shè)投資。
3，關(guān)于軌道交通技術(shù)和敷設(shè)形式的選擇
軌道交通技術(shù)的選擇很重要，如果選錯(cuò)了，會(huì)給今后發(fā)展帶來很大的問題。比如選擇了可能近期被另一種技術(shù)淘汰的技術(shù)，那將失去科技進(jìn)步帶來的成果。另一方面，如果選擇了比目前成熟技術(shù)功能進(jìn)步不大，而投資增加很多的技術(shù)，那將使投資者背上沉重的包袱，甚至于項(xiàng)目流產(chǎn)。目前軌道交通從大方面說有兩種形式，一是輪軌式，二是磁浮式。究竟采用何種形式，必須搞清兩種形式各自的優(yōu)缺點(diǎn)及其技術(shù)發(fā)展的可能成果。據(jù)有關(guān)資料介紹：從投資看，磁浮式比輪軌式高50%以上；從速度看，兩者的最高試驗(yàn)速度基本相同；從噪聲污染看，兩者的空氣動(dòng)力噪音沒有大的差異；從能耗看，在利用率相同的情況下磁浮式比輪軌式高10%。一句話，磁浮式比輪軌式?jīng)]有明顯的技術(shù)優(yōu)勢，而經(jīng)濟(jì)上是劣勢。從目前技術(shù)看，磁浮式要取代輪軌交通方式是不可能的。輪軌交通方式是安全、經(jīng)濟(jì)、高速、舒適、環(huán)保的現(xiàn)代化交通工具，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，輪軌交通方式還將向更高速、更安全、更經(jīng)濟(jì)、更舒適的方向發(fā)展。一般而言，城市軌道交通選擇輪軌式是正確的。當(dāng)然在條件好的情況下，選擇一段短距離、客流較大、一般中間不設(shè)車站的旅游或機(jī)場專線上磁浮式交通，由于“稀奇”可能會(huì)效益不錯(cuò)。
就輪軌交通而言，又有多種技術(shù)類型和敷設(shè)形式選擇。選擇的焦點(diǎn)集中在技術(shù)先進(jìn)則投資較大；地鐵方式省地、不影響地上景觀，三者卻成倍增加。是選擇當(dāng)前成熟技術(shù)還是當(dāng)前先進(jìn)技術(shù)，是選擇地下、地面、高架還是三者相結(jié)合的敷設(shè)形式？主要取決于城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、未來發(fā)展的潛力、城市的區(qū)位、地質(zhì)等特殊條件以及城市建設(shè)決策者的觀念和信心。甘蔗沒有兩頭甜，而這些優(yōu)劣好壞又難于進(jìn)行量的比較，從而使決策者為難。筆者認(rèn)為，決策的原則還應(yīng)是一句老話“穿衣吃飯量家當(dāng)”。城市建設(shè)軌道交通就像是家庭購買交通工具，大家都想坐車，但只有目前經(jīng)濟(jì)能力或確有把握的未來經(jīng)濟(jì)收入買得起養(yǎng)得起的家庭才能擁有奔馳車；而目前經(jīng)濟(jì)能力買不起養(yǎng)不起奔馳車的家庭只能先考慮購置能力所及的交通工具。這樣既突破了沒有交通工具的限制，又不至于給今后生活帶來難以還清的債務(wù)。
4，關(guān)于項(xiàng)目投融資
城市軌道交通項(xiàng)目是營業(yè)項(xiàng)目，當(dāng)然要成立企業(yè)法人，而合適的時(shí)間是在《項(xiàng)目建議書》國家審批完成后。企業(yè)法人成立后第一大任務(wù)就是籌措巨額建設(shè)資金，這是項(xiàng)目能否上去的關(guān)鍵。一般省會(huì)城市的財(cái)政沒有全額投資建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)力。如何籌措巨額建設(shè)資金呢？根據(jù)國內(nèi)外城市的實(shí)踐，可以從以下幾個(gè)方面考慮組合融資：一是依據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，市財(cái)政拿一塊前期工作費(fèi)；二是市政府可用劃撥方式將線路兩側(cè)、車站四周或其他區(qū)域的一定面積的土地給企業(yè)作為項(xiàng)目資本金；三是線路經(jīng)過的區(qū)、市、縣財(cái)政可出一塊資金或土地；四是可申請一定數(shù)額的國債或國家其他政策性資金或省級(jí)財(cái)政支持；五是可用優(yōu)惠政策吸引市內(nèi)國內(nèi)國外大企業(yè)投資；六是使用國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款；七是發(fā)行企業(yè)債券或企業(yè)上市包括借殼上市融資。
融資渠道無非以上這些，關(guān)鍵是三點(diǎn)：一是要充分認(rèn)識(shí)軌道交通項(xiàng)目的公益性，市政府必須給予大力支持，盡可能有錢出錢，無錢給地給政策；二是在降低融資成本的原則下，通過多渠道組合融資；三是一期工程要盡可能選擇客流大的線路段，以便用盈利經(jīng)營來支撐可持續(xù)發(fā)展。
二、戰(zhàn)術(shù)問題——讓項(xiàng)目上得好可持續(xù)發(fā)展
城市軌道交通項(xiàng)目的技術(shù)裝備在不斷發(fā)展，客流隨著線路的延伸也在增長，項(xiàng)目是否上得好，是否可持續(xù)，對城市的發(fā)展意義重大。其典型問題是要解決：第一期工程線路選擇、工程方案與技術(shù)設(shè)備選型、建設(shè)投資額與效益等一系列“兩難”問題。
1， 第一期工程線路段選擇
《線網(wǎng)規(guī)劃》確定后，第一期工程線路段選擇就成了首要問題。線網(wǎng)中的線路肯定是有通過鬧市區(qū)的，也有連接衛(wèi)星城的，一般而言，第一期工程線路段選擇的原則應(yīng)是客流最大的線路。原因有二：一是能最有效地緩解城市交通壓力，效果看得見，能夠提高市政府和全市人民建設(shè)軌道交通的信心；二是由于客流較大項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益會(huì)較好，能縮短投資回收期，有利于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
上述只是一般原則，最重要的是要根據(jù)城市自身的具體情況作具體的分析。比如長春市第一期工程線路就選擇了不是客流最大的投資較小的環(huán)線。該線路大部分沿大鐵路地面建設(shè)，拆遷量小，建設(shè)工期短，總平均每公里線路投資僅0.7億元，才相當(dāng)于近年國內(nèi)地鐵建設(shè)投資的1/10。在建設(shè)資金有限、沒有建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的情況下，此舉不失為一個(gè)正確的選擇，它的重要意義在于2001年底長春市有了自己的軌道交通，并堅(jiān)定了長春市政府和全市人民建設(shè)軌道交通項(xiàng)目的信心，否則5年甚至10年以后長春市還不一定有軌道交通項(xiàng)目，長春市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)歷史將是另一個(gè)樣子。
2，工程總體風(fēng)格設(shè)計(jì)
軌道交通項(xiàng)目一期工程線路段確定之后，工程總體設(shè)計(jì)的首要問題就是確定工程設(shè)計(jì)風(fēng)格。風(fēng)格不同，給人的感覺不一樣，投資也會(huì)有區(qū)別。莫斯科和華盛頓地鐵是注重藝術(shù)和簡明樸素的兩個(gè)代表，后者肯定節(jié)省了投資。我國目前還是第三世界，一般城市都為巨額投資難籌措苦無良策。在這種情況下，選擇樸素，千方百計(jì)降低單位線路投資額，就成為城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然總體設(shè)計(jì)一定要根據(jù)具體城市的具體情況而定，應(yīng)認(rèn)真考慮城市自身的歷史、區(qū)位、特點(diǎn)、綜合實(shí)力等情況。城市軌道交通項(xiàng)目特別是地下線是百年大計(jì)，一旦建成很難改變，既不能不顧自身財(cái)力追求高檔，也不可過于節(jié)儉，建成沒幾年又改建，反而增加了投資。
3， 車輛及設(shè)備選型
一般而言，城市軌道交通項(xiàng)目中車輛及設(shè)備等約占總投資額近一半，而其中通信信號(hào)設(shè)備約占總投資額不到10％。通信信號(hào)設(shè)備在總投資額中的比重不大，但其先進(jìn)程度關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性和功能發(fā)揮。要減少投資，寧可在車輛及其他設(shè)備上壓，絕不能選擇功能差的通信信號(hào)設(shè)備。
4，投資額、效益與沿線商業(yè)開發(fā)
隨著盾構(gòu)、通信、自動(dòng)控制等技術(shù)的發(fā)展以及車輛等設(shè)備國產(chǎn)化的推進(jìn)，軌道交通項(xiàng)目千米里投資額已有了大幅度下降。廣州地鐵三號(hào)線已達(dá)到4.2億元／km，比1號(hào)線下降了1/3還多。如果按照“鬧市區(qū)修地鐵，次繁華區(qū)建高架，連接衛(wèi)星城走地面”的原則，一條穿越核心市區(qū)連接兩個(gè)衛(wèi)星城的線路，每公里造價(jià)2億元就能實(shí)現(xiàn)。城市軌道交通項(xiàng)目收入一般有三：一是運(yùn)營收入，二是廣告收入，三是沿線特別是車站四周的商業(yè)開發(fā)收入。城市軌道交通項(xiàng)目通常會(huì)大量使用貸款，降低投資額，減少成本中的利息負(fù)擔(dān)，有利于運(yùn)營收入與運(yùn)營成本的平衡，這是全世界城市軌道交通投資人所期盼的。如果實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營收入與運(yùn)營成本的平衡，那么后兩項(xiàng)收入就成了支撐新線建設(shè)的資本，對項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。