項(xiàng)目背景
本課題被列入了市府重點(diǎn)研究課題，本所通過規(guī)劃局下達(dá)的任務(wù)成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個(gè)階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對(duì)近期進(jìn)行了城市交通結(jié)構(gòu)的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實(shí)施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發(fā)展情況
第一，交通投資力度加大，交通規(guī)劃項(xiàng)目提前實(shí)施。1991年，上海用于交通建設(shè)方面的投資為8.78億元，到1998年達(dá)到96億多元，年均增長(zhǎng)40.7％，人均交通投資額度已領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)其它大城市。交通規(guī)劃項(xiàng)目的提前實(shí)施，對(duì)改善上海交通狀況發(fā)揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設(shè)施迅速增長(zhǎng)，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項(xiàng)指標(biāo)都有了顯著提高。全市道路長(zhǎng)度從1991年的4817.6公里，增長(zhǎng)到1998年的6677.9公里，增幅達(dá)40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經(jīng)達(dá)到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長(zhǎng)空間。 交通管理水平明顯提高，對(duì)交通突發(fā)事件的反應(yīng)能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應(yīng)管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機(jī)動(dòng)車專用道，把一些支路改為非機(jī)動(dòng)車通道，在市區(qū)某些道路上實(shí)行單向交通，并對(duì)主要交叉路口進(jìn)行了多相位的渠化管理。
第四，公交設(shè)施較快增長(zhǎng)，服務(wù)水平不斷提高。地鐵一號(hào)線的通車，標(biāo)志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發(fā)展。地鐵一號(hào)線的線路不到地面公交的0.5%，客運(yùn)量卻占公交總運(yùn)量的5%左右，日均客運(yùn)量達(dá)35萬人次，顯示了軌道交通的優(yōu)勢(shì)。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭。 1998年常規(guī)公交與專線公交車輛總數(shù)已經(jīng)達(dá)到了15000多輛，線路條數(shù)發(fā)展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當(dāng)前城市交通亟需解決的三個(gè)突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調(diào)查與1986年第一次全市交通大調(diào)查的結(jié)果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴(kuò)大， 但是由于機(jī)動(dòng)車總量及平均出行距離逐年增長(zhǎng)，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區(qū)主要干道在高峰時(shí)基本都處于飽和狀態(tài)，車輛平均行程速度僅在20公里/小時(shí)上下。
第三，交通環(huán)境不理想。 上海機(jī)動(dòng)車數(shù)量的逐年遞增，由此產(chǎn)生的污染呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。此外，助動(dòng)車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發(fā)生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實(shí)施細(xì)則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優(yōu)原則；二是交通設(shè)施效益最優(yōu)原則；三是交通環(huán)境效益最優(yōu)原則。
其次，明確了近期的基本目標(biāo)。一是公眾利益目標(biāo)；二是道路通行目標(biāo)；三是交通環(huán)境目標(biāo)。
最后，提出各類交通工具的導(dǎo)向性政策。一是大力發(fā)展軌道交通；二是優(yōu)化調(diào)整地面公交；三是有控制地發(fā)展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動(dòng)車；六是引導(dǎo)自行車轉(zhuǎn)向公共交通。
1．上海現(xiàn)有交通結(jié)構(gòu)分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現(xiàn)代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機(jī)動(dòng)車擁有率低。千人機(jī)動(dòng)車擁有率僅61輛，機(jī)動(dòng)車發(fā)展水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。上海機(jī)動(dòng)車擁有率不僅遠(yuǎn)低于小汽車高度發(fā)展的美國(guó)，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔(dān)的客運(yùn)比重較低。大容量快速軌道交通的客運(yùn)量?jī)H占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對(duì)市民的吸引力還不強(qiáng)。
第三，個(gè)體化機(jī)動(dòng)方式比重較高。上海的個(gè)體機(jī)動(dòng)交通占機(jī)動(dòng)方式總量的比重達(dá)到35％左右。 第四，非機(jī)動(dòng)方式比重高。上海非機(jī)動(dòng)方式的出行比重高達(dá)64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機(jī)動(dòng)化為主導(dǎo)的低級(jí)階段，與高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)際大都市很不相稱。
2．針對(duì)上海的情況提出可供選擇的近期交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案
根據(jù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，引導(dǎo)控制個(gè)體交通的指導(dǎo)方針，考慮不同的政策實(shí)施力度，我們提出2005年上海城市交通結(jié)構(gòu)的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點(diǎn)是公共交通快速發(fā)展，個(gè)體交通嚴(yán)格限制，實(shí)施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點(diǎn)是公共交通穩(wěn)步發(fā)展，個(gè)體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點(diǎn)是公共交通緩慢發(fā)展，個(gè)體交通較快增長(zhǎng)，實(shí)施難度最小。
3．優(yōu)化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個(gè)方面：市民出行的便捷性、舒適性和經(jīng)濟(jì)性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對(duì)個(gè)體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環(huán)境的改善。交通整體環(huán)境改善主要反映在空氣質(zhì)量和交通秩序兩個(gè)方面。
4．優(yōu)化方案實(shí)施條件的比較
三個(gè)方案的實(shí)施依賴于不同的條件，包括對(duì)公交設(shè)施的投入和對(duì)個(gè)體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個(gè)體交通工具三方面考察三個(gè)方案的可行性：
第一，軌道交通必須達(dá)到的客流規(guī)模。軌道交通的客流規(guī)模取決于運(yùn)營(yíng)規(guī)模和運(yùn)行效率。
第二， 地面公交必須達(dá)到的客流規(guī)模。地面公交的客流規(guī)模則取決于自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。地面公交的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)應(yīng)考慮下列若干因素。
第三，對(duì)個(gè)體交通必須實(shí)施的控制力度。個(gè)體機(jī)動(dòng)車的發(fā)展主要取決于控制力度。控制力度越大，實(shí)施難度也越高。
上海交通政策的實(shí)施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運(yùn)行效率，以實(shí)現(xiàn)整體交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。軌道交通的客流規(guī)模除與建設(shè)規(guī)模相關(guān)外，還取決于軌道交通的運(yùn)行效率。軌道交通運(yùn)行效率的發(fā)揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調(diào)整地面公交職能，滿足地鐵駁運(yùn)和城市發(fā)展的需求。軌道交通發(fā)展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔(dān)；隨著軌道交通的規(guī)模不斷擴(kuò)大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔(dān)短駁運(yùn)送功能轉(zhuǎn)移。
第三，提高道路設(shè)施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長(zhǎng)。與香港1600公里的道路里程相比，上海現(xiàn)有的道路設(shè)施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優(yōu)化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導(dǎo)自行車方式向公交方式轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)道路功能上的機(jī)非分流。為了避免城市交通環(huán)境的惡化，必須引導(dǎo)自行車交通向公共交通轉(zhuǎn)移，并要抑制其向個(gè)體機(jī)動(dòng)化交通工具轉(zhuǎn)移。
本課題被列入了市府重點(diǎn)研究課題，本所通過規(guī)劃局下達(dá)的任務(wù)成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個(gè)階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對(duì)近期進(jìn)行了城市交通結(jié)構(gòu)的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實(shí)施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發(fā)展情況
第一，交通投資力度加大，交通規(guī)劃項(xiàng)目提前實(shí)施。1991年，上海用于交通建設(shè)方面的投資為8.78億元，到1998年達(dá)到96億多元，年均增長(zhǎng)40.7％，人均交通投資額度已領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)其它大城市。交通規(guī)劃項(xiàng)目的提前實(shí)施，對(duì)改善上海交通狀況發(fā)揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設(shè)施迅速增長(zhǎng)，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項(xiàng)指標(biāo)都有了顯著提高。全市道路長(zhǎng)度從1991年的4817.6公里，增長(zhǎng)到1998年的6677.9公里，增幅達(dá)40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經(jīng)達(dá)到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長(zhǎng)空間。 交通管理水平明顯提高，對(duì)交通突發(fā)事件的反應(yīng)能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應(yīng)管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機(jī)動(dòng)車專用道，把一些支路改為非機(jī)動(dòng)車通道，在市區(qū)某些道路上實(shí)行單向交通，并對(duì)主要交叉路口進(jìn)行了多相位的渠化管理。
第四，公交設(shè)施較快增長(zhǎng)，服務(wù)水平不斷提高。地鐵一號(hào)線的通車，標(biāo)志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發(fā)展。地鐵一號(hào)線的線路不到地面公交的0.5%，客運(yùn)量卻占公交總運(yùn)量的5%左右，日均客運(yùn)量達(dá)35萬人次，顯示了軌道交通的優(yōu)勢(shì)。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭。 1998年常規(guī)公交與專線公交車輛總數(shù)已經(jīng)達(dá)到了15000多輛，線路條數(shù)發(fā)展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當(dāng)前城市交通亟需解決的三個(gè)突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調(diào)查與1986年第一次全市交通大調(diào)查的結(jié)果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴(kuò)大， 但是由于機(jī)動(dòng)車總量及平均出行距離逐年增長(zhǎng)，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區(qū)主要干道在高峰時(shí)基本都處于飽和狀態(tài)，車輛平均行程速度僅在20公里/小時(shí)上下。
第三，交通環(huán)境不理想。 上海機(jī)動(dòng)車數(shù)量的逐年遞增，由此產(chǎn)生的污染呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。此外，助動(dòng)車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發(fā)生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實(shí)施細(xì)則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優(yōu)原則；二是交通設(shè)施效益最優(yōu)原則；三是交通環(huán)境效益最優(yōu)原則。
其次，明確了近期的基本目標(biāo)。一是公眾利益目標(biāo)；二是道路通行目標(biāo)；三是交通環(huán)境目標(biāo)。
最后，提出各類交通工具的導(dǎo)向性政策。一是大力發(fā)展軌道交通；二是優(yōu)化調(diào)整地面公交；三是有控制地發(fā)展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動(dòng)車；六是引導(dǎo)自行車轉(zhuǎn)向公共交通。
1．上海現(xiàn)有交通結(jié)構(gòu)分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現(xiàn)代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機(jī)動(dòng)車擁有率低。千人機(jī)動(dòng)車擁有率僅61輛，機(jī)動(dòng)車發(fā)展水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。上海機(jī)動(dòng)車擁有率不僅遠(yuǎn)低于小汽車高度發(fā)展的美國(guó)，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔(dān)的客運(yùn)比重較低。大容量快速軌道交通的客運(yùn)量?jī)H占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對(duì)市民的吸引力還不強(qiáng)。
第三，個(gè)體化機(jī)動(dòng)方式比重較高。上海的個(gè)體機(jī)動(dòng)交通占機(jī)動(dòng)方式總量的比重達(dá)到35％左右。 第四，非機(jī)動(dòng)方式比重高。上海非機(jī)動(dòng)方式的出行比重高達(dá)64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機(jī)動(dòng)化為主導(dǎo)的低級(jí)階段，與高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)際大都市很不相稱。
2．針對(duì)上海的情況提出可供選擇的近期交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案
根據(jù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，引導(dǎo)控制個(gè)體交通的指導(dǎo)方針，考慮不同的政策實(shí)施力度，我們提出2005年上海城市交通結(jié)構(gòu)的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點(diǎn)是公共交通快速發(fā)展，個(gè)體交通嚴(yán)格限制，實(shí)施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點(diǎn)是公共交通穩(wěn)步發(fā)展，個(gè)體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點(diǎn)是公共交通緩慢發(fā)展，個(gè)體交通較快增長(zhǎng)，實(shí)施難度最小。
3．優(yōu)化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個(gè)方面：市民出行的便捷性、舒適性和經(jīng)濟(jì)性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對(duì)個(gè)體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環(huán)境的改善。交通整體環(huán)境改善主要反映在空氣質(zhì)量和交通秩序兩個(gè)方面。
4．優(yōu)化方案實(shí)施條件的比較
三個(gè)方案的實(shí)施依賴于不同的條件，包括對(duì)公交設(shè)施的投入和對(duì)個(gè)體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個(gè)體交通工具三方面考察三個(gè)方案的可行性：
第一，軌道交通必須達(dá)到的客流規(guī)模。軌道交通的客流規(guī)模取決于運(yùn)營(yíng)規(guī)模和運(yùn)行效率。
第二， 地面公交必須達(dá)到的客流規(guī)模。地面公交的客流規(guī)模則取決于自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。地面公交的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)應(yīng)考慮下列若干因素。
第三，對(duì)個(gè)體交通必須實(shí)施的控制力度。個(gè)體機(jī)動(dòng)車的發(fā)展主要取決于控制力度。控制力度越大，實(shí)施難度也越高。
上海交通政策的實(shí)施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運(yùn)行效率，以實(shí)現(xiàn)整體交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。軌道交通的客流規(guī)模除與建設(shè)規(guī)模相關(guān)外，還取決于軌道交通的運(yùn)行效率。軌道交通運(yùn)行效率的發(fā)揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調(diào)整地面公交職能，滿足地鐵駁運(yùn)和城市發(fā)展的需求。軌道交通發(fā)展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔(dān)；隨著軌道交通的規(guī)模不斷擴(kuò)大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔(dān)短駁運(yùn)送功能轉(zhuǎn)移。
第三，提高道路設(shè)施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長(zhǎng)。與香港1600公里的道路里程相比，上海現(xiàn)有的道路設(shè)施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優(yōu)化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導(dǎo)自行車方式向公交方式轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)道路功能上的機(jī)非分流。為了避免城市交通環(huán)境的惡化，必須引導(dǎo)自行車交通向公共交通轉(zhuǎn)移，并要抑制其向個(gè)體機(jī)動(dòng)化交通工具轉(zhuǎn)移。
