美國城市軌道交通項目評價方法

摘要: 回顧了美國城市軌道交通項目評價方法的主要特點及基本原理,重點對UM TA 評價方法的發(fā)展變化過程進(jìn)行了綜述,分析各個時期UM TA 評價方法的特點. 從中可以看出美國在進(jìn)行城市軌道交通項目評價時的思路、價值取向、評價指標(biāo)及存在問題,這對改善我國現(xiàn)行的評價方法有借鑒作用.
關(guān)鍵詞: 城市軌道交通; 項目評價方法; 評價流程; 評價指標(biāo)
　　在未來的5 至10 年,我國城市軌道交通建設(shè)將以超常速度發(fā)展. 由于我國是發(fā)展中國家,各類建設(shè)很多,建設(shè)資金相對緊缺,這就需要應(yīng)用項目評價方法對軌道交通建設(shè)項目的建設(shè)時機(jī)、建設(shè)方案進(jìn)行綜合比較和篩選,以便取得良好的投資效果. 目前,我國城市軌道交通建設(shè)項目預(yù)可行性研究及工程可行性研究中已有一套項目評價方法,但這種方法仍然有一定的局限性,其評價指標(biāo)及評價方法尚待改進(jìn)。
我國城市軌道交通建設(shè)體制與美國等發(fā)達(dá)國家有很大差別,但是,隨著我國加入WTO , 城市軌道交通領(lǐng)域可能引入國外投資,相應(yīng)的項目評價方法也應(yīng)適應(yīng)國際化發(fā)展的要求. 本文試圖綜述美國,尤其是UM TA(urban mass transportation administration , 城市軌道交通管理局) 在城市軌道交通項目評價方面的發(fā)展?fàn)顩r及特點[1～3 ] ,為改善我國城市軌道交通項目評價方法及提高評價水平提供借鑒.
1 　交通項目評價方法的回顧
從19 世紀(jì)中期到20 世紀(jì)20 年代,美國各類運輸項目的投資決策、票價優(yōu)化及政策制定等一直沿用歐美經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的保本分析法. 早期運輸經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展是建立在效率概念的基礎(chǔ)上. 經(jīng)過幾十年的相對沉寂之后,交通運輸經(jīng)濟(jì)學(xué)家從20 世紀(jì)50 年代開始改進(jìn)交通經(jīng)濟(jì)分析方法,主要有經(jīng)濟(jì)效果法和費用-效率分析法,從而可以更好地評價交通供給、交通需求及其平衡關(guān)系,較合理地確定票價和投資水平[4 ]. 相比而言,費用-效率法在各類期刊中出現(xiàn)得更多。

1. 1 　費用-效率法
1978 年,Fielding 等人[5 ] 提出了9 項評價交通項目的指標(biāo),其中3 項反映效率,4 項反映效益,還有2 項兩者兼有. 效率指標(biāo)與各個城市當(dāng)時的發(fā)展目標(biāo)密切關(guān)聯(lián),因而具有較強(qiáng)的地方及時間特征. 由于這種指標(biāo)系中不包括資本成本,因而對投資者(公司、財團(tuán)等) 的資金優(yōu)化配置不能起指導(dǎo)作用.
1981 年Horn 曾收集9 個具有軌道交通的發(fā)達(dá)國家大城市(其軌道交通運量分擔(dān)率為2 %～40 %) 的費用-效率法評價指標(biāo),發(fā)現(xiàn)它們之間存在很大差異[6 ]. 他不贊成使用費用-效率法,因為其指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化是很難辦到的. 他認(rèn)為,沒有一套指標(biāo)體系能夠公正地評價美國各城市的軌道交通項目. Stokes 認(rèn)為,在軌道交通系統(tǒng)選擇時應(yīng)當(dāng)主要考慮各城市的具體發(fā)展目標(biāo)[7 ]. UM TA 不贊成這種觀點,因為沒有一個統(tǒng)一的評價指標(biāo)系,就不能有效、公正地進(jìn)行聯(lián)邦政府對城市軌道交通的投資決策.
構(gòu)建一個具有廣泛適應(yīng)性的評價指標(biāo)體系,難免會引起指標(biāo)的相互交叉和重疊. 為此,有人提出了歸并為單一指標(biāo)的做法. 1980 年倫敦交通運輸部使用單位總成本的客運周轉(zhuǎn)量來評價交通系統(tǒng)的改善效[8 ].1984 年Forkenbrock[9 ] 提出單位投資增量所引起的旅客增量這一指標(biāo). 這種做法雖然能夠簡化評價過程,對備選方案加以篩選,但是不能直接度量整個項目的經(jīng)濟(jì)效益總量變化,因而不能得到項目投融資者的支持.
1. 2 　經(jīng)濟(jì)效果法美國有關(guān)交通規(guī)劃的教科書普遍建議同時使用費用-效率法和經(jīng)濟(jì)效果法,費用-效率分析法對地方的項目評價較為適用,但是國家政府的投資分析應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)效果法,即使經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值取得最大值.
軌道交通項目一般有兩個目標(biāo):凈現(xiàn)值的最大化;設(shè)備利用的最大化. 這就要求評價中對各種影響效果,例如居民的遷移、低收入乘客、空氣質(zhì)量等進(jìn)行量化,甚至包括社區(qū)目標(biāo)的量化. 在評價指標(biāo)中應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)福利的因素[1 ].
2 　項目評價的基本原理
2. 1 　經(jīng)濟(jì)理論
軌道交通項目,屬于公用事業(yè),在理論上可以通過比較其替代方案的經(jīng)濟(jì)成本和效益來進(jìn)行評價. 一般來說,項目目標(biāo)就是要使凈效益最大化,即將整個項目在工程壽命期內(nèi)的成本和效益均被貼現(xiàn)到基年(項目立項或開工時),其貼現(xiàn)率應(yīng)合理地體現(xiàn)社會對資金的時間成本及資本金的機(jī)會成本.
交通項目的直接成本是預(yù)計的建設(shè)費用和運營費用,間接成本是指如空氣、噪聲污染等額外影響造成的費用. 直接效益包括運營收入、出行時間的節(jié)省、從其它交通方式轉(zhuǎn)移過來的乘客所避免的交通事故等. 間接效益包括比采用其它交通方式乘客所節(jié)省的時間效益,其中工作時間效益通常以平均工資率來進(jìn)行估價,非工作時間效益以該價值的一半進(jìn)行估價. 分析期內(nèi)的出行需求根據(jù)所研究地區(qū)的交通規(guī)劃按比例增加.
支付意愿(WTP) 是一個用來衡量直接和間接效益的概念. 對大多數(shù)的乘客來說,WTP 比他們實際支付的費用高. 城市軌道交通出行的WTP 可以利用標(biāo)準(zhǔn)出行模型來估計. 間接效益的WTP 可用條件評價法[10 ] 來分析.
2. 2 　政策評價理論
交通項目評價在重視項目經(jīng)濟(jì)效益的同時,應(yīng)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和原理出發(fā)進(jìn)行分析. 除了評價項目在經(jīng)濟(jì)方面的影響外,還必須評價非經(jīng)濟(jì)方面的影響,例如,城市人口分布的合理性、政治上的公平性,這些可能難以定量計算,可以采用比較性的、描述性的文字或表格來定性說明. 其中一些比較重要的影響因素要提交專家討論,經(jīng)確認(rèn)后可以作為項目方案設(shè)計的約束條件來看待,例如重要場所周圍的空氣質(zhì)量、歷史遺址的保護(hù)等.
夠定量分析時,需要進(jìn)行盈虧分析及不確定性分析. 因為很多預(yù)測數(shù)據(jù)往往與實際差異很大. 例如,上個世紀(jì)80 年代對北美已建的軌道交通系統(tǒng)的客流預(yù)測進(jìn)行了評價,發(fā)現(xiàn)預(yù)測值高出或低于實際值至少10 % , 還有一些高出30 % 甚至更多[11 ]. 1984 年Gordon 等人采用回歸方程對世界各國城市輕軌客流預(yù)測結(jié)果誤差做了較系統(tǒng)的分析,發(fā)現(xiàn)客流預(yù)測值普遍偏高[12 ].

3 　UMTA 采用的評價方法
3. 1 　UMTA(1976 -1978) 評價規(guī)則UMTA (1976) 項目評價規(guī)則于1976 年正式使用. 該規(guī)則把經(jīng)濟(jì)效果看作是費用-效益評價分析的理論基礎(chǔ),明確地提出了多種成本和效率水平的評價指標(biāo),其中效率通過“總體目標(biāo)”和“局部目標(biāo)”兩方面來量度[13 ],總體目標(biāo)沒有分層次,不可計量,也沒有進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)效益的評價. 因此在1978 年,UMTA 依據(jù)聯(lián)邦政府的“城市軌道交通發(fā)展政策”修訂了1976 年的評價規(guī)則,它規(guī)定聯(lián)邦政府軌道交通發(fā)展基金只分配給“人口稠密且具有明確的市中心區(qū)的城市”(一般指那些“較古老的市中心”). 同時,申請財政援助的城市必須提交一份財政規(guī)劃和支持交通運輸?shù)拇胧?例如車站附近地區(qū)的停車政策,在中央商務(wù)區(qū)(CBD) 的汽車限制. 考慮到方案比較時的不確定性,1978 年的UMTA 評價方法規(guī)定:“申請者必須清楚地說明交通設(shè)施進(jìn)行部分或全部立體交叉的必要性??. 這就意味著,如果有一個常規(guī)公交方案在主要性能上與軌道交通方案差不多,那么常規(guī)公交”方案將會被選中. 軌道交通方案要獲得支持必須提供更有力的證據(jù)[14 ].

1978 年UM TA 評價方法仍然有其不足之處. 例如,在1983 年對加利福尼亞薩克拉門托的輕軌項目的評價實踐中[ 14 ] ,盡管使用了節(jié)約能源、加速經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo),但這些指標(biāo)難以定量化,這使得評價者對某些指標(biāo)的實際作用模糊不清,因人而異. UM TA 看重規(guī)劃年度單位乘客的年平均總成本,該指標(biāo)偏好于高架方案;當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃者則傾向于使用規(guī)劃年度的年總運營和維修成本,該指標(biāo)偏好于輕軌方案.
3. 2 　UMTA(1984) 評價規(guī)則
UM TA(1984) 評價規(guī)則是1984 年修訂的,該方法引入福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念,采用邊際評價,其評價規(guī)則涉及:成本-效率、地方財政的支持、私營部門的參與、方案定量分析結(jié)果、虧損行業(yè)的參與、地方政府的支持. 在評價前期,該方法通過設(shè)置約束條件排除一些明顯較差的方案,這些約束也包括政治方面的因素. 在評價后期的方案選擇時,該方法把國會發(fā)布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)合成了一個綜合指標(biāo),以便能對項目進(jìn)行明確的等級劃分[ 15 ].
項目評價過程分為三輪. 在第一輪評價中,軌道交通備選方案必須滿足兩項必要條件. 一是線路的單向高峰小時最高斷面流量至少達(dá)到1. 5 萬人次,二是被評價項目每日每乘次的出行成本不大于10 美元. 10 美元大約是一個公共汽車乘客改乘軌道交通后平均節(jié)省的社會效益的3 倍. 人均出行成本有兩種算法: ① 每日每乘客的工程投資、運營及維修成本和乘客的旅行時間成本之和,即為“ 總成本-效率”(CE) 指標(biāo); ② 上述總成本中除去當(dāng)?shù)卣顿Y成本,即為“聯(lián)邦政府的成本-效率”(FCE) 指標(biāo).
在第二輪評價中,軌道交通項目必須滿足下面三項條件: ① 相對于公共汽車方案來說,軌道交通項目引起公交客運總量的增加;② 在已有的備選方案中,推薦方案的每個乘客的成本最小; ③ 該項目每日每個新增乘客的聯(lián)邦政府的成本應(yīng)不大于6 美元.
在第三輪評價中,根據(jù)CE 及FCE 將項目分成高、中、低3 個等級. CE 及FCE 指標(biāo)都較大的方案歸入高等級,兩種指標(biāo)都不高的方案歸入低等級,其它情況歸入中等級.
為了提高推薦方案的等級,當(dāng)?shù)卣畷O(shè)法提高當(dāng)?shù)厝谫Y的匹配條件,該條件可以降低每個新增乘客的FCE , 提高其評價等級. 同樣,如果當(dāng)?shù)氐倪\營維修成本能通過稅收或其它途徑來保證,方案的評價等級也可提高. 另外,當(dāng)?shù)氐钠囃＼嚭拖拗普咭矔谝欢ǔ潭壬咸岣哕壍澜煌椖康脑u價等級.
這套評價規(guī)則的一個明顯特點是將軌道交通項目引起的新增乘客看作是某種經(jīng)濟(jì)利益. 它認(rèn)為每增加一個新乘客,就意味著軌道交通向社會作出了將近6 美元的社會效益. 這種度量方法是以估計所節(jié)省的時間成本及汽車行駛成本為基礎(chǔ)的,由此估算出乘客的支付意愿.
該方法用于政策分析有不少優(yōu)點:評價標(biāo)準(zhǔn)減少;對它們的限制條件的減少;通過三個階段的評價來處理不確定性因素;它是一個合理的、全面的費用-效率法. 這種方法最后歸結(jié)為一個指標(biāo)來選擇方案,使得方案比選易于操作. 但是,這種方法在某些方面還存在一些缺點,例如對每位新增乘客成本及乘客支付意愿的確定方法還不能令人信服,有些規(guī)則仍然有一定的模糊性.
3. 3 　UMTA(1986) 評價規(guī)則UM TA 于1986 年發(fā)布更加完善的評價規(guī)則(一本手冊),這又使評價方法進(jìn)了一步. 該方法補(bǔ)充了乘客的支付意愿的評價標(biāo)準(zhǔn)[16 ] ,還對效益、成本的定義和指標(biāo)都進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化. 為了減少各城市在客流預(yù)測方面弄虛作假帶來的影響,該規(guī)則加強(qiáng)了對需求預(yù)測模型的檢查和限制,對項目運營維修成本的范圍也做了規(guī)定. 為了消除重復(fù)計算,對土地價值的增加、出行成本的減少等作了區(qū)分. 該手冊同時強(qiáng)調(diào),如果項目是有效益的,即使公共客流量減少,聯(lián)邦政府也可以對其進(jìn)行撥款. 這套規(guī)則最明顯的改進(jìn)之處就是基于出行預(yù)測模型的數(shù)據(jù)對估算出行效益的支付意愿進(jìn)行確定. 在評價指標(biāo)方面還有一些需改進(jìn)之處:更精確地定義了時間成本;獨立計算方案的外部效應(yīng),而不是假定它們與直接效益成比例;為各城市的支付意愿調(diào)查推薦了一種標(biāo)準(zhǔn)方法.
這種方法引入了一些有用的政策分析概念,使人們可以更全面地進(jìn)行分析. 此外還在分析指標(biāo)中,加入決策過程中的一些非指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析,這在一定程度上可以影響項目的等級劃分. 這是一個有用的框架結(jié)構(gòu),考慮了非經(jīng)濟(jì)信息的作用. 該方法承認(rèn)規(guī)則中的不確定性,但是沒有考慮實際評價中的不確定性,這會導(dǎo)致在項目評價中產(chǎn)生不良影響.
4 　結(jié)語
(1) UM TA 把成本-效率作為最重要的評價指標(biāo),而不是去度量項目的經(jīng)濟(jì)效益. 應(yīng)該盡可能去評價包括間接成本和效益在內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)效益,改善其實用性.
(2) 如果對空氣污染、交通擁擠阻塞和其它間接影響能夠以公平的方式實行貨幣化估算,那么就可以對非經(jīng)濟(jì)方面的影響進(jìn)行權(quán)衡分析. 這樣可以讓決策者更全面地進(jìn)行項目的決策. UM TA 應(yīng)當(dāng)使用均衡分析法,對項目非經(jīng)濟(jì)方面的影響作出客觀公正的評價.
(3) 不確定性和偏差. 評價指標(biāo)涉及多方面的因素,如何減少這些因素的不確定性對評價結(jié)果的正確性有重要意義. 評價中的一些關(guān)鍵數(shù)據(jù),如預(yù)測客流量、運營及維修費用等,其數(shù)據(jù)往往有較大偏差,如何減少這些因素的影響對改善決策的正確性也是很重要的. 在我國近階段的城市軌道交通建設(shè)中,需要借鑒國外經(jīng)驗逐漸完善項目評價方法,確保所推薦的建設(shè)項目具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,這樣才能維持和促進(jìn)地方政府、中央政府、各類企業(yè)等多方面的資本投入城市軌道交通建設(shè),盡快改善我國的城市交通條件.

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