日本城市軌道交通的相關(guān)制度
提 要: 我國城市軌道交通正處于快速發(fā)展時期, 但相關(guān)的政策和制度尚不完備。日本是世界上城市軌道交通最發(fā)達(dá)的國家之一, 本文介紹了日本在城市軌道交通建設(shè)的資金籌措、稅制優(yōu)惠及沿線土地開發(fā)方面的相關(guān)政策和制度, 這對完善我國城市軌道交通建設(shè)的政策和制度有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)我國的情況, 本文提出了一些相應(yīng)的建議。1 引言道交通建設(shè)的政策和制度有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。
2. 1 日本鐵道事業(yè)經(jīng)營形式
當(dāng)建立在汽車輪子上的現(xiàn)代文明面臨來自其自身發(fā)展的危機(jī)時, 軌道交通——這一曾促進(jìn)工業(yè)革命蓬2 日本鐵道事業(yè)主體勃發(fā)展的古老交通方式憑借其優(yōu)越的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性又成為世界上多數(shù)大城市在解決城市交能問題實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先選擇。世界上有許多城市或地區(qū)在這方日本鐵道事業(yè)法規(guī)定鐵道事業(yè)的建設(shè)主體與運(yùn)營面已取得了良好的效果, 日本東京便是其中的典型代主體必須分離, 這對鐵道的事業(yè)化產(chǎn)生重大影響, 也造表。就了日本鐵道事業(yè)的多種經(jīng)營形態(tài)。從資本所有來看, 東京, 首都交通圈內(nèi)的面積為6 407 km 2, 人口約鐵道事業(yè)的經(jīng)營形式可分為: 民間資本; 民間資本與國2 727 萬, 是世界上屈指可數(shù)的幾個城市軌道交通發(fā)家、地方公共團(tuán)體; 國家、地方公共團(tuán)體三種形式。從法達(dá)的大都市之一。到目前為止, 東京已有地鐵線路律上的組織分類來看, 可分為根據(jù)民法、商法設(shè)立的私230. 3km, 年平均客運(yùn)量為250 000 萬人次。在東京交人法人; 根據(jù)法律直接設(shè)立或根據(jù)特別法設(shè)立的特殊通圈內(nèi), 無論你要去任何地方, 地鐵都可以把你安全、法人; 國家或地方公共團(tuán)體直接參與三種形式。日本鐵正點(diǎn)、迅速、方便地送到目的地。東京城市軌道交通的道事業(yè)者的經(jīng)營形式如表1 所示: 良好發(fā)展得益于其政府相應(yīng)的鼓勵性政策和制度。表1 日本鐵道事業(yè)者的經(jīng)營形態(tài)近年來, 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入, 我國的許多大城市的交通擁堵問題不斷加劇, 從保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā), 學(xué)習(xí)國外大城市交通發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 選擇軌道交通作為城市交通的骨干已成為大多城市的共識。可以說, 目前我國已進(jìn)入了城市軌道交通發(fā)展的一個新時期。然而, 目前我國有關(guān)城市軌道交通建設(shè)發(fā)展的政策和制度尚不完備, 借鑒國外城市軌道交通發(fā)展的相關(guān)政策和制度, 有利
過去, 日本除部分鐵道以外, 一般鐵道事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)行和等車輛設(shè)施的所有權(quán)都由同一主體進(jìn)行。1987 年國鐵民營化后, 鐵道事業(yè)法為完善對鐵道項(xiàng)目的投資、促進(jìn)鐵道事業(yè)的發(fā)展, 明確規(guī)定鐵道的運(yùn)營與設(shè)施的建設(shè)和所有權(quán)分離, 將鐵道事業(yè)分為三種形式: 利用自己的路線運(yùn)送旅客或貨物的事業(yè)為第一種鐵道事業(yè); 利用其他公司的路線運(yùn)送旅客或貨物的事業(yè)為第二種鐵道事業(yè); 以向第一種事業(yè)者轉(zhuǎn)讓線路為目的進(jìn)行建設(shè)的事業(yè)以及建設(shè)鐵道線路并交由第二種事業(yè)者使用的事業(yè)第三種鐵道事業(yè)。第一種鐵道事業(yè)團(tuán)體擁有自己的線路車輛設(shè)施并自行運(yùn)營, 主要指日本過去的國鐵; 第二種鐵道事業(yè)主要特點(diǎn)是租賃運(yùn)營, 主要指私營鐵路運(yùn)營團(tuán)體; 第三種鐵道事業(yè)是以轉(zhuǎn)讓租賃為目的的鐵道建設(shè)事業(yè)。我國從1965 年修建北京地鐵開始, 一直由政府發(fā)展軌道交通, 政府與城市軌道交通企業(yè)是“ 父子”關(guān)系。政企不分的體制帶來成本失控、政府補(bǔ)貼受惠客體異位和企業(yè)缺乏自主權(quán), 經(jīng)營僵化等問題。目前上海已對這種傳統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營管理體制進(jìn)行的改革。實(shí)施項(xiàng)目法人制, 促使建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)、監(jiān)管職能分開, 分別成立“ 軌道交通資產(chǎn)公司”,“ 新線建設(shè)的項(xiàng)目法人公司” 和“ 專業(yè)的地鐵運(yùn)營公司”, 負(fù)責(zé)相應(yīng)的“ 資金籌措”, “ 新線建設(shè)”和“ 商業(yè)運(yùn)營”。它們相互之間通過委托和被委托的關(guān)系或按照市場原則通過轉(zhuǎn)讓、租賃等方式, 實(shí)現(xiàn)建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)的有機(jī)結(jié)合。政府負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、政策, 并履行監(jiān)管職能。
3 城市鐵道建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度
過去日本國鐵有鐵道法, 私鐵、公營地鐵等民營鐵道有地方鐵道法, 部分地鐵、新交通系統(tǒng)和單軌適用軌道法。為了從根據(jù)上解決國鐵的經(jīng)營問題, 1987 年4 月國鐵被分割為民營的新公司, 隨之需要建立一系列相應(yīng)的法律制度。新制定的鐵道事業(yè)法代表了舊的日本國有鐵道法和日本地方鐵道法。鐵道事業(yè)法在體系上是一種審議會制度。由事業(yè)者提出新建或變更項(xiàng)目申請, 由運(yùn)輸審議會根據(jù)有關(guān)條款制度進(jìn)行咨詢、審議和答復(fù)。在促進(jìn)鐵路建設(shè)主要的法律制度方面, 以原有的鐵道軌道整備法和道岔改良促進(jìn)法為基礎(chǔ), 為了推動整備新干線、主要干線鐵道和城市鐵道等的建設(shè), 達(dá)到使鐵道建設(shè)綜合有效的目的, 又制定了鐵道整備基金法, 并于1991 年10 月1 日創(chuàng)立了特殊法人鐵道整備基金, 基金1997 年10 月1 日與船舶建設(shè)公團(tuán)合并, 現(xiàn)在更名為運(yùn)輸設(shè)施整備事業(yè)團(tuán)。
為緩解鐵道、道路交通的擁擠狀況和改造城市結(jié)構(gòu)、提供大量住宅等目的, 日本在東京、大阪等大城市圈及在札幌、福岡等地方城市進(jìn)行了大量的城市鐵道建設(shè)。鐵道建設(shè)需要巨額投資并會給今后的經(jīng)營造成很大壓力, 為減輕投資負(fù)擔(dān)、推動軌道交通建設(shè)發(fā)展, 日本制定了多種制度, 大體上可分為資金籌措、稅制優(yōu)惠和沿線土地開發(fā)三個方面。
3. 1 資金籌措
在日本, 城市鐵道事業(yè)資金籌措的措施具體方法有很多, 主要包括使用者負(fù)擔(dān)、投資、補(bǔ)貼、融資和受益者負(fù)擔(dān)等, 分別介紹如下:
3. 1. 1 使用者負(fù)擔(dān)使用者負(fù)擔(dān)部分包括特定城市鐵道建設(shè)基金制度和內(nèi)部保留金兩部分。
在解決大城市交通擁擠問題, 促進(jìn)鐵道的復(fù)線工程和大規(guī)模改造工程, 1986 年日本制定了“ 特定城市鐵道建設(shè)促進(jìn)特別措施法”, 把工程費(fèi)的一部分附加在車票上, 計(jì)算為損金, 用增收的部分建立免稅的“ 特定城市鐵道建設(shè)基金”, 用于工程建設(shè), 即為特定城市鐵道建設(shè)基金制度, 基金額度可達(dá)認(rèn)定工程費(fèi)的50% 。1994 年又對特別措施法的一部分進(jìn)行修正, 擴(kuò)充完善了這一制度。這一制度主要面向東京、大阪及名古屋等大城市圈中的客運(yùn)軌道交通設(shè)施的一體化、大規(guī)模的新線建設(shè)和舊線改造及復(fù)線化工程。該制度能把部分工程費(fèi)記入損金, 以免稅的方式保證建設(shè)資金, 減少工程借款及相應(yīng)的利息, 以減少事業(yè)費(fèi); 建成后把與基金等額的資金作為收益返還到車票上, 降低了將來的票價; 基金造成的票價上升僅限于建設(shè)對象區(qū)間, 對不使用對象區(qū)間鐵道的旅客沒有影響。另外, 該制度還將鐵道事業(yè)收益的保留金或原價折舊專用金的內(nèi)部保留金作為建設(shè)資金, 減輕、平衡了借款負(fù)擔(dān), 促進(jìn)了城市鐵道事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。城市鐵道建設(shè)基金制度的組織運(yùn)作詳見圖1。
3. 1. 2 投資
在日本, 一般鐵道事業(yè)者自籌的資金占建設(shè)費(fèi)10%～ 20% 。民營鐵道事業(yè)者通過發(fā)行股票等方式自籌資金, 國家和地方公共團(tuán)體也有相應(yīng)的投資制度。公營地鐵建設(shè)新線時由地方公共團(tuán)體按總建設(shè)費(fèi)的一定比例投資, 由公營地鐵作為資本金進(jìn)行建設(shè); 對需要盡快建設(shè)但公營地鐵和私鐵都難以達(dá)到的路線, 由第三集團(tuán)鐵道事業(yè)者接受地方公共團(tuán)體和民間的投資進(jìn)行建設(shè)。
目前我國城市軌道交通建設(shè)投資體系也正由北京地鐵一號線和上海地鐵一號線時的政策單一投資模式, 發(fā)展為市、區(qū)、鐵路部門和外資共同投資的多元化投資新格局, 但充分利用有效的民間資金參與的投資體系尚未建立。
圖1 城市鐵道基金制度的組織
3. 1. 3 地方債券根據(jù)日本的地方財(cái)政法, 公營地鐵進(jìn)行的地鐵、新城鎮(zhèn)鐵道建設(shè)屬于適宜發(fā)行債券的建設(shè)項(xiàng)目, 與煤氣、自來水事業(yè)一樣可通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金。帝都高速度交通營團(tuán)還可通過發(fā)行交通債券籌集建設(shè)資金。在日本用于城市軌道交通建設(shè)的地方債券有三種: 為籌集公營地鐵、新城鎮(zhèn)鐵道的建設(shè)費(fèi)而發(fā)行的企業(yè)建設(shè)債券, 帝都高速度交通營團(tuán)為籌集建設(shè)資金發(fā)行的交通債券; 日本鐵道建設(shè)公團(tuán)為籌集建設(shè)資金發(fā)行的鐵道建設(shè)債券。 1993 年, 我國上海地鐵2 號線籌資小組也曾向市政府提出包括“ 開征地鐵交通建設(shè)專項(xiàng)附加費(fèi), 發(fā)行債券”等籌資方案, 但未得到貫徹執(zhí)行。
3. 1. 4 補(bǔ)貼金
日本對新線建設(shè)和大規(guī)模改造工程有相應(yīng)的各種補(bǔ)貼制度, 如: 國家(運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)事業(yè)團(tuán)) 及地方公共團(tuán)體需對公營地鐵事業(yè)者等進(jìn)行的地下高速鐵道建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼、新城鎮(zhèn)鐵道建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼、日本鐵道建設(shè)公團(tuán)民鐵線路利息補(bǔ)貼、日本鐵道建設(shè)公團(tuán)主要干線和大城市交通線利息補(bǔ)貼、干線鐵路活躍化工程補(bǔ)貼、鐵道車站綜合改造工程補(bǔ)貼等。日本政府是對鐵道建設(shè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼, 而我國是對地鐵公司等公交運(yùn)營單位進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼, 形式上受惠的是乘客, 而實(shí)際操作上則是地鐵公司代表政府施惠于乘客, 受惠客體錯位。
3. 1. 5 無利息貸款
鐵道整備基金(現(xiàn)在為運(yùn)輸設(shè)施整備事業(yè)團(tuán)) 設(shè)立后, 日本使用基金這一特殊財(cái)政金對地鐵整備、城市鐵道的建設(shè)和原有線路的復(fù)線化工程實(shí)施無利息貸款, 貸款額為其建設(shè)費(fèi)的40% 。所涉及工程必須經(jīng)國土交通大臣與財(cái)政大臣協(xié)議后, 按照工程實(shí)施計(jì)劃對日本鐵道建設(shè)公團(tuán)實(shí)施無利息貸款。對新線建設(shè)在日本鐵道建設(shè)公團(tuán)將線路轉(zhuǎn)讓給鐵道事業(yè)者后, 對日本鐵道建設(shè)公團(tuán)進(jìn)行40 年的分期支付, 如常盤新線; 對復(fù)線化工程在日本鐵道建設(shè)公團(tuán)將線路受讓給鐵道事業(yè)者后, 對其進(jìn)行25 年的分期支付, 如札沼線和筑肥線。
3. 1. 6 貸款
城市軌道交通建設(shè)資金的大部分通過貸款籌集。一般的城市銀行貸款利率較高, 利息支付會形成私鐵事業(yè)者經(jīng)營的巨大負(fù)擔(dān)。因此日本開發(fā)銀行(現(xiàn)在為日本政策融資銀行) 針對具有公共性質(zhì)的直通駛?cè)胧兄行牡墓こ逃?959 年制定了低息融資制度, 主要面向大城市圈內(nèi)干線鐵道整備等特定工程, 之后這一制度的適用范圍不斷擴(kuò)大。1962 年擴(kuò)大到立交化工程, 1964 年擴(kuò)大到直駛市中心的工程、復(fù)線化工程和新線建設(shè)等增強(qiáng)運(yùn)送能力的工程, 1965 年又?jǐn)U大到道岔保安設(shè)備和事故防范工程等, 以及方便乘車不便者(老弱病殘等) 乘車、車站功能的提高等進(jìn)一步方便旅客的工程。該項(xiàng)貸款享受優(yōu)惠的政策利息1. 55% (2001 年7 月的利率), 貸款融資比例最高可達(dá)50% 。
3. 1. 7 受益者負(fù)擔(dān)
城市軌道交通的建設(shè)會給沿線地區(qū)帶來巨大的開發(fā)利益, 現(xiàn)階段這種開發(fā)利益沒有明確的還原制度, 但建立了與其類似的受益者負(fù)擔(dān)制度。如: 新城鎮(zhèn)開發(fā)者負(fù)擔(dān)制度, 對鐵道線路所在開發(fā)區(qū)域的新住宅街區(qū)的開發(fā)工程、土地規(guī)劃整治工程, 要求工程的實(shí)施者以空地價格提供鐵道用地、負(fù)擔(dān)施工基面以下工程費(fèi) 及其他負(fù)擔(dān); 又如, 舊城市規(guī)劃法的收受益人負(fù)擔(dān)制度, 對大阪市地鐵御堂筋線, 沿線祖?zhèn)魉降厮姓哓?fù)擔(dān)工程費(fèi)的 ; 對營團(tuán)地鐵車站與相關(guān)建筑的聯(lián)絡(luò)工程, 設(shè)立聯(lián)絡(luò)工程分擔(dān)金制度, 要求建筑物所有者分擔(dān)建筑物連接通路的工程費(fèi)用。
3. 2 稅制優(yōu)惠
為鼓勵投資城市鐵道事業(yè), 日方政府采取了一系列稅制優(yōu)惠政策。1962 年的稅制改革把大城市地下隧道、道岔和保安措施列入免稅對象, 并減少了對立交化設(shè)施的稅收, 之后又采取了減少鐵道用地的評估價格和各種鐵道設(shè)施的固定資產(chǎn)稅(如新造車輛的固定資產(chǎn)稅、鐵道建筑物的固定資產(chǎn)稅以及河流工程中新建和改造的橋梁的固定資產(chǎn)稅等) 的措施。1967 年的稅制改革又確立了工程費(fèi)的特別償還制度和特定鐵道工程的償還準(zhǔn)備金制度。1983 年開始節(jié)能車輛也成為法人稅法上的特別償還以及稅額扣除的對象, 得到減少固定資產(chǎn)稅等的稅制優(yōu)惠。另外日本對JR 各公司、特殊地方交通線、鐵道固資轉(zhuǎn)讓等采取了詳細(xì)的有針對性的各種稅制優(yōu)惠措施。
3. 3 沿線土地開發(fā)
對于連接市中心和郊區(qū)、宅地開發(fā)效果良好的鐵道新線, 從確保鐵道用地、增加運(yùn)送需求、促進(jìn)住宅建設(shè)的角度來說, 需要把宅地開發(fā)和鐵道整備一體化推進(jìn)。為此, 1989 年6 月制定的“ 關(guān)于大城市宅地開發(fā)及鐵道整備一體化推進(jìn)的特殊措施法”, 確定了基本規(guī)劃和其中應(yīng)明確化的事項(xiàng)以及工程實(shí)施的各種輔助措施。這一法律關(guān)鍵要解決如何確保鐵道開通后的運(yùn)送需求和如何籌備鐵道整備的資金及用地的問題。因此, 法律規(guī)定要讓熟悉沿線狀況的地方公共團(tuán)體成為工程推進(jìn)中起關(guān)鍵作用的主體, 由地方公共團(tuán)體指定宅地與鐵道一體化建設(shè)的基本規(guī)劃, 采取發(fā)行地方債的特別措施以保證鐵道用地和建設(shè)資金, 在土地規(guī)劃整治方面采用鐵道用地的集約換地制度等。
4 結(jié)束語
日本成為世界上城市軌道交通最發(fā)達(dá)的國家之一, 這在很大程度上得益于日本政府對城市軌道交通積極的支持政策和完備的法規(guī)制度的保障。全過程、多渠道、多形式的籌融資制度, 各種具體的稅制優(yōu)惠措施及法律化的一體化沿線開發(fā)策略既為城市軌道交通建設(shè)所需的巨額資金提供了政策制度保障, 又減輕了建設(shè)運(yùn)營企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān), 使得城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營能夠持續(xù)進(jìn)行, 因而從政策和制度上保證了日本城市軌道交通的發(fā)展。我國城市軌道交通正出于快速發(fā)展時期, 在資金和政策方面尚存在許多困難和問題, 需要國家的政策支持和在資金籌集、稅制優(yōu)惠等方面的相應(yīng)的法規(guī)制度的保障。學(xué)習(xí)借鑒日本在這方面的經(jīng)驗(yàn), 對我國城市軌道交通事業(yè)的健康發(fā)展有積極的指導(dǎo)意義。為此, 本文提出以下建議:
(1) 設(shè)立專門機(jī)構(gòu), 實(shí)行城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目審議會制度。
城市軌道交通是城市發(fā)展的百年大計(jì), 必需有長期的發(fā)展對策。應(yīng)當(dāng)建立城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目審議會制度, 設(shè)立專門機(jī)構(gòu), 從整個城市的發(fā)展而不僅僅是城市交通的角度審議項(xiàng)目的合理適宜性, 資金運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性, 技術(shù)經(jīng)濟(jì)的可行性和工程施工的可操作性。
(2) 軌道交通建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)、監(jiān)管職能分離。
分離后它們相互之間通過委托和被委托的關(guān)系或按照市場原則通過轉(zhuǎn)讓、租賃等方式, 實(shí)現(xiàn)建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)的有機(jī)結(jié)合。政府負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、政策, 并履行監(jiān)管職能。
(3) 建立長期穩(wěn)定的資金籌集策略。
軌道交通建設(shè)投資巨大, 沒有長期的資金籌集應(yīng)對策略難以滿足其建設(shè)資金需求。因此, 可通過設(shè)立軌道交通專項(xiàng)貸款、建設(shè)基金、工程償還準(zhǔn)備金, 發(fā)行軌道交通建設(shè)債券及公司股票等方式年復(fù)一年長期持續(xù)地籌集軌道交通建設(shè)資金。
(4) 改革軌道交通投資體制。
按照“ 誰投資, 誰得益”的原則, 鼓勵支持企業(yè)和社會各方面參與地鐵建設(shè)的投資, 建立多元化的投資和還貸款機(jī)制, 增加投資型資本, 減少債務(wù)型資本, 以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu), 化解融資風(fēng)險。
(5) 在城市軌道交通建設(shè)中進(jìn)行融資租賃, 盤活存量資產(chǎn)。
在城市軌道交通建設(shè)中, 配合城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化的需要, 積極開展國產(chǎn)設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)。進(jìn)行融資租賃能夠節(jié)省企業(yè)資金投入, 緩解資金緊張局面, 能夠避免通貨膨脹的影響, 減少投資風(fēng)險; 提高資金的社會利用率; 已建成的城市軌道交通項(xiàng)目擁有巨大的存量資產(chǎn), 可以將這些資產(chǎn)出售給融資租賃的公司, 再租回使用。這樣就將已固化的設(shè)備資本轉(zhuǎn)化為貨幣資本, 在一定程度上能夠解決城市軌道交通技術(shù)資金不足的問題。
