上海軌道交通體制之探索
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發(fā)生重大變化．實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”，以適應(yīng)軌道交通超常規(guī)
發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的需要。本文論述新體制運(yùn)行以來(lái)的效力、工作界面以及趨勢(shì)。
【關(guān)鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺(tái)的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長(zhǎng)65km，分別為南北向的地鐵一號(hào)線、東西向的地鐵二號(hào)線和北半環(huán)輕軌明珠線一期。這三條線的運(yùn)營(yíng)，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩(wěn)步上升，目前已達(dá)100萬(wàn)人次/日。這三條線項(xiàng)目實(shí)施分別采用了三種模式：一號(hào)線全部由國(guó)家投融資；二號(hào)線采取市、區(qū)兩級(jí)政府投資形式，由區(qū)負(fù)責(zé)沿線動(dòng)遷和車(chē)站土建，市政府負(fù)責(zé)其余部分投融資，而建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行政執(zhí)法由上海市地鐵總公司實(shí)施，在此期間，還出臺(tái)了地方性法規(guī)《上海市地鐵管理?xiàng)l例》，作為政府對(duì)行業(yè)的宏觀控制；明珠線一期則采用項(xiàng)目公司的形式和過(guò)渡體制，成立了項(xiàng)目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)。
這一時(shí)期，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”體制初顯雛形。同時(shí)，上海全市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃也經(jīng)由中外專(zhuān)家反復(fù)論證，提交市政府決策，并且編人我國(guó)第一本城市交通白皮書(shū)《上海市城市交通白皮書(shū)》。根據(jù)規(guī)劃，上海在“十五”期間要建設(shè)200km軌道交通，僅五年內(nèi)就拉動(dòng)市政投資逾1 000億元。20年內(nèi)，總里程達(dá)到760km，成為世界上軌道交通發(fā)達(dá)城市，使軌道交通占公共交通的比重達(dá)到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開(kāi)始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負(fù)責(zé)實(shí)施如此宏偉的規(guī)劃，對(duì)打破壟斷，適度競(jìng)爭(zhēng)，培育市場(chǎng)，控制投資和運(yùn)營(yíng)成本，市場(chǎng)融資，形成行業(yè)是不適合的。因此，市建委、市計(jì)委共同提出關(guān)于深化軌道交通投融資體制，加快推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程的“四分開(kāi)”新體制方案。2000年4月28日，新體制經(jīng)市政府批準(zhǔn)正式啟動(dòng)，原市地鐵總公司撤銷(xiāo)，有關(guān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團(tuán)公司負(fù)責(zé)投融資，地鐵建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，地鐵運(yùn)營(yíng)公司和現(xiàn)代軌道交通股份公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，市交通局具體負(fù)責(zé)政府監(jiān)管。四個(gè)方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發(fā)展，以期在短時(shí)期內(nèi)完成既定的宏偉目標(biāo)。
新體制實(shí)施兩年來(lái)，初步理順了各方的關(guān)系，各方積極性得到調(diào)動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制明顯，建設(shè)進(jìn)程加快，運(yùn)營(yíng)成本下降，新線開(kāi)工量、竣工量、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備均創(chuàng)歷史之最。
2 監(jiān)管 投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)各方的職責(zé)
2.1監(jiān)管方的職責(zé)
政府及相關(guān)部門(mén)作為監(jiān)管方，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。市計(jì)委、市建委：負(fù)責(zé)軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策的綜合平衡和綜合協(xié)調(diào)。根據(jù)分工劃到項(xiàng)目動(dòng)遷開(kāi)工之前，由市計(jì)委為主，市建委配合；在此之后到新線運(yùn)營(yíng)，由市建委為主配合。
市規(guī)劃局：負(fù)責(zé)組織編制軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行線路控制，負(fù)責(zé)匯總和平衡軌道交通專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。
市交通局：行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)制定和提出軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)配套政策，組織編制專(zhuān)業(yè)規(guī)劃和近期建設(shè)計(jì)劃，參與對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性報(bào)告秘初步設(shè)計(jì)的審查，執(zhí)行《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》和制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參與對(duì)票價(jià)的審核，對(duì)線路運(yùn)營(yíng)實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)管理。
2．2 投資方的職責(zé)
申通公司：是市政府對(duì)軌道交通的出資代表，是市—級(jí)投資主體，承擔(dān)市政府在這一領(lǐng)域的投融資職能。
項(xiàng)目公司：申通公司根據(jù)新線路的不同情況，組建多元投資的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司是某一項(xiàng)目的業(yè)主，同時(shí)也是市場(chǎng)主體。
2．3 建設(shè)方的職責(zé)
建設(shè)公司：是受業(yè)主委托的業(yè)主代表，實(shí)施建設(shè)管理，與設(shè)計(jì)、施工企業(yè)不應(yīng)存在資產(chǎn)和利益關(guān)系。建設(shè)公司負(fù)責(zé)組織iggt和施工招投標(biāo)，并對(duì)工程進(jìn)行全面的控制和監(jiān)理。
2．4 運(yùn)營(yíng)方的職責(zé)
運(yùn)營(yíng)公司：受業(yè)主委托，通過(guò)投標(biāo)承擔(dān)新線運(yùn)營(yíng)，初期收取委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)，收入歸業(yè)主所有，遠(yuǎn)期可采用承包經(jīng)營(yíng)、購(gòu)車(chē)經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)營(yíng)權(quán)等多種運(yùn)營(yíng)模式。
相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商：上海已決心發(fā)展自己的軌道交通產(chǎn)業(yè)。上海電氣集團(tuán)與法國(guó)網(wǎng)爾斯通成立了合資廠，生產(chǎn)新型軌道列車(chē)，初期產(chǎn)出規(guī)模為300輛。同時(shí)，西門(mén)子、ABB等跨國(guó)公司也與國(guó)內(nèi)企業(yè)合作，生產(chǎn)軌道交通專(zhuān)用設(shè)備。
3 “四分開(kāi)”體制的深化
3．1橫向競(jìng)爭(zhēng)體制形成
“四分開(kāi)’體制實(shí)施后，縱向的分離、制衡格局已經(jīng)形成，并且?guī)?lái)明顯效果。新線投資在2—5億/km之間，運(yùn)營(yíng)成本得到控制，運(yùn)營(yíng)公司上繳業(yè)主的資產(chǎn)使用費(fèi)由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預(yù)計(jì)可達(dá)2．7-2．8億。在建新線計(jì)有五號(hào)線17．2km、八號(hào)線22．6km、四號(hào)線25km、—號(hào)線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計(jì)108.8km，同時(shí)，七號(hào)線、六號(hào)線和二號(hào)線西延伸Dit58．2公里即將開(kāi)工。
新體制在繼續(xù)向縱深發(fā)展的同時(shí)，帶來(lái)新的變化，即軌道交通橫向競(jìng)爭(zhēng)格局開(kāi)始形成。2002年8月8日，上海現(xiàn)代軌道交通股份公司受托經(jīng)營(yíng)五號(hào)線，作為新的運(yùn)營(yíng)商與地鐵運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強(qiáng)生集團(tuán)和交運(yùn)股份等四家國(guó)內(nèi)上市公司人股組成，具有強(qiáng)大的資本實(shí)力和融資功能，有品牌和管理強(qiáng)勢(shì)，對(duì)活躍軌道交通運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，適度競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創(chuàng)建設(shè)公司和港鐵建設(shè)公司成立，將作為地鐵建設(shè)公司的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手參與軌道交通建設(shè)管理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際背景。
3．2 “四分開(kāi)”中的“四結(jié)合”
新體制運(yùn)轉(zhuǎn)后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類(lèi)矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現(xiàn)有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過(guò)實(shí)際運(yùn)作，深切感到有必要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)，明晰政府部門(mén)之間、政企之間、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》經(jīng)由市人大通過(guò)，7月1日頒布實(shí)施，作為指導(dǎo)
各方面工作的法律。
二是重大事項(xiàng)請(qǐng)示、報(bào)告計(jì)委、建委，必要時(shí)向市領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示。
三是政府有關(guān)部門(mén)出臺(tái)配套法規(guī)和制度，如“上海市軌道交通建設(shè)工程中運(yùn)營(yíng)力介人方法”、“上海市軌道交通建設(shè)交接方祛”、“車(chē)站、車(chē)輛廣告設(shè)置管理規(guī)定”、“軌道交通網(wǎng)絡(luò)新線命名與識(shí)別色”等一系列文件。業(yè)主、業(yè)主代表和運(yùn)營(yíng)方在此基礎(chǔ)上，就某一特定項(xiàng)目再擬訂實(shí)施細(xì)則，以合同、協(xié)議書(shū)形式固定下來(lái)，遵照?qǐng)?zhí)行。
四是聯(lián)席會(huì)議制度。四方經(jīng)常召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題，及時(shí)加以解決。
“四分開(kāi)”改革是在建設(shè)任務(wù)重、政府財(cái)力有限、投融資機(jī)制尚不完善、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有形成的情況下出臺(tái)的，其任務(wù)是要突破制約軌道交通大發(fā)展的資金瓶頸及各類(lèi)約束條件，吸納各類(lèi)資金進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域，降低投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，提高市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作水平，實(shí)現(xiàn)“政府組織、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、形成合力”。改革的根本目的，是既要實(shí)現(xiàn)加快軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)程，滿足市民不斷增長(zhǎng)的出行需要；又要培育軌道行業(yè)和相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)。縱向“四分開(kāi)”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競(jìng)爭(zhēng)。
3．3 需要關(guān)注的問(wèn)題
經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間實(shí)踐，有以下三個(gè)方面應(yīng)繼續(xù)切實(shí)加以關(guān)注：
一是協(xié)調(diào)的權(quán)威性。在幾條新線同時(shí)上馬，成為網(wǎng)絡(luò)組成部分的過(guò)程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類(lèi)設(shè)備和列車(chē)的軟硬件兼容性，生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，適度競(jìng)爭(zhēng)的控制，四方利益的綜合平衡與協(xié)調(diào)，法律法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行力度，在這幾個(gè)方面政府參與程度應(yīng)相應(yīng)進(jìn)一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團(tuán)控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營(yíng)業(yè)務(wù)主要是收取地鐵一號(hào)線的票務(wù)收入和廣告收入，存在關(guān)聯(lián)交易，在證券市場(chǎng)上融資受阻，要募集大量的建設(shè)資金更是困難重重，應(yīng)發(fā)揮參與軌道交通領(lǐng)域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應(yīng)吸納民營(yíng)資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國(guó)際融資渠道。已有多家民營(yíng)企業(yè)意欲或已投資數(shù)以億計(jì)的資金于市政項(xiàng)目；磁懸浮線發(fā)行2億元信托基金，市民在1小時(shí)內(nèi)即購(gòu)一空。
三是行業(yè)(產(chǎn)業(yè))良性循環(huán)發(fā)展。應(yīng)確立和提升在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、制造等領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)消化、吸收逐步形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，堅(jiān)持走社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化道路，一般項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)形式選定承包商。
行業(yè)(產(chǎn)業(yè))發(fā)展達(dá)到—定規(guī)模，線路形成網(wǎng)絡(luò)時(shí)，應(yīng)考慮走出上海，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、合作，提升上海在這一領(lǐng)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
總之，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”體制，對(duì)大規(guī)模融資，大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)營(yíng)軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設(shè)1~2條軌道交通線路的情況，但無(wú)論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發(fā)生重大變化．實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”，以適應(yīng)軌道交通超常規(guī)
發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的需要。本文論述新體制運(yùn)行以來(lái)的效力、工作界面以及趨勢(shì)。
【關(guān)鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺(tái)的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長(zhǎng)65km，分別為南北向的地鐵一號(hào)線、東西向的地鐵二號(hào)線和北半環(huán)輕軌明珠線一期。這三條線的運(yùn)營(yíng)，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩(wěn)步上升，目前已達(dá)100萬(wàn)人次/日。這三條線項(xiàng)目實(shí)施分別采用了三種模式：一號(hào)線全部由國(guó)家投融資；二號(hào)線采取市、區(qū)兩級(jí)政府投資形式，由區(qū)負(fù)責(zé)沿線動(dòng)遷和車(chē)站土建，市政府負(fù)責(zé)其余部分投融資，而建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行政執(zhí)法由上海市地鐵總公司實(shí)施，在此期間，還出臺(tái)了地方性法規(guī)《上海市地鐵管理?xiàng)l例》，作為政府對(duì)行業(yè)的宏觀控制；明珠線一期則采用項(xiàng)目公司的形式和過(guò)渡體制，成立了項(xiàng)目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)。
這一時(shí)期，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”體制初顯雛形。同時(shí)，上海全市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃也經(jīng)由中外專(zhuān)家反復(fù)論證，提交市政府決策，并且編人我國(guó)第一本城市交通白皮書(shū)《上海市城市交通白皮書(shū)》。根據(jù)規(guī)劃，上海在“十五”期間要建設(shè)200km軌道交通，僅五年內(nèi)就拉動(dòng)市政投資逾1 000億元。20年內(nèi)，總里程達(dá)到760km，成為世界上軌道交通發(fā)達(dá)城市，使軌道交通占公共交通的比重達(dá)到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開(kāi)始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負(fù)責(zé)實(shí)施如此宏偉的規(guī)劃，對(duì)打破壟斷，適度競(jìng)爭(zhēng)，培育市場(chǎng)，控制投資和運(yùn)營(yíng)成本，市場(chǎng)融資，形成行業(yè)是不適合的。因此，市建委、市計(jì)委共同提出關(guān)于深化軌道交通投融資體制，加快推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程的“四分開(kāi)”新體制方案。2000年4月28日，新體制經(jīng)市政府批準(zhǔn)正式啟動(dòng)，原市地鐵總公司撤銷(xiāo)，有關(guān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團(tuán)公司負(fù)責(zé)投融資，地鐵建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，地鐵運(yùn)營(yíng)公司和現(xiàn)代軌道交通股份公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，市交通局具體負(fù)責(zé)政府監(jiān)管。四個(gè)方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發(fā)展，以期在短時(shí)期內(nèi)完成既定的宏偉目標(biāo)。
新體制實(shí)施兩年來(lái)，初步理順了各方的關(guān)系，各方積極性得到調(diào)動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制明顯，建設(shè)進(jìn)程加快，運(yùn)營(yíng)成本下降，新線開(kāi)工量、竣工量、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備均創(chuàng)歷史之最。
2 監(jiān)管 投資 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)各方的職責(zé)
2.1監(jiān)管方的職責(zé)
政府及相關(guān)部門(mén)作為監(jiān)管方，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。市計(jì)委、市建委：負(fù)責(zé)軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策的綜合平衡和綜合協(xié)調(diào)。根據(jù)分工劃到項(xiàng)目動(dòng)遷開(kāi)工之前，由市計(jì)委為主，市建委配合；在此之后到新線運(yùn)營(yíng)，由市建委為主配合。
市規(guī)劃局：負(fù)責(zé)組織編制軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行線路控制，負(fù)責(zé)匯總和平衡軌道交通專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。
市交通局：行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)制定和提出軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)配套政策，組織編制專(zhuān)業(yè)規(guī)劃和近期建設(shè)計(jì)劃，參與對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性報(bào)告秘初步設(shè)計(jì)的審查，執(zhí)行《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》和制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參與對(duì)票價(jià)的審核，對(duì)線路運(yùn)營(yíng)實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)管理。
2．2 投資方的職責(zé)
申通公司：是市政府對(duì)軌道交通的出資代表，是市—級(jí)投資主體，承擔(dān)市政府在這一領(lǐng)域的投融資職能。
項(xiàng)目公司：申通公司根據(jù)新線路的不同情況，組建多元投資的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司是某一項(xiàng)目的業(yè)主，同時(shí)也是市場(chǎng)主體。
2．3 建設(shè)方的職責(zé)
建設(shè)公司：是受業(yè)主委托的業(yè)主代表，實(shí)施建設(shè)管理，與設(shè)計(jì)、施工企業(yè)不應(yīng)存在資產(chǎn)和利益關(guān)系。建設(shè)公司負(fù)責(zé)組織iggt和施工招投標(biāo)，并對(duì)工程進(jìn)行全面的控制和監(jiān)理。
2．4 運(yùn)營(yíng)方的職責(zé)
運(yùn)營(yíng)公司：受業(yè)主委托，通過(guò)投標(biāo)承擔(dān)新線運(yùn)營(yíng)，初期收取委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)，收入歸業(yè)主所有，遠(yuǎn)期可采用承包經(jīng)營(yíng)、購(gòu)車(chē)經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)營(yíng)權(quán)等多種運(yùn)營(yíng)模式。
相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商：上海已決心發(fā)展自己的軌道交通產(chǎn)業(yè)。上海電氣集團(tuán)與法國(guó)網(wǎng)爾斯通成立了合資廠，生產(chǎn)新型軌道列車(chē)，初期產(chǎn)出規(guī)模為300輛。同時(shí)，西門(mén)子、ABB等跨國(guó)公司也與國(guó)內(nèi)企業(yè)合作，生產(chǎn)軌道交通專(zhuān)用設(shè)備。
3 “四分開(kāi)”體制的深化
3．1橫向競(jìng)爭(zhēng)體制形成
“四分開(kāi)’體制實(shí)施后，縱向的分離、制衡格局已經(jīng)形成，并且?guī)?lái)明顯效果。新線投資在2—5億/km之間，運(yùn)營(yíng)成本得到控制，運(yùn)營(yíng)公司上繳業(yè)主的資產(chǎn)使用費(fèi)由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預(yù)計(jì)可達(dá)2．7-2．8億。在建新線計(jì)有五號(hào)線17．2km、八號(hào)線22．6km、四號(hào)線25km、—號(hào)線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計(jì)108.8km，同時(shí)，七號(hào)線、六號(hào)線和二號(hào)線西延伸Dit58．2公里即將開(kāi)工。
新體制在繼續(xù)向縱深發(fā)展的同時(shí)，帶來(lái)新的變化，即軌道交通橫向競(jìng)爭(zhēng)格局開(kāi)始形成。2002年8月8日，上海現(xiàn)代軌道交通股份公司受托經(jīng)營(yíng)五號(hào)線，作為新的運(yùn)營(yíng)商與地鐵運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強(qiáng)生集團(tuán)和交運(yùn)股份等四家國(guó)內(nèi)上市公司人股組成，具有強(qiáng)大的資本實(shí)力和融資功能，有品牌和管理強(qiáng)勢(shì)，對(duì)活躍軌道交通運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，適度競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創(chuàng)建設(shè)公司和港鐵建設(shè)公司成立，將作為地鐵建設(shè)公司的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手參與軌道交通建設(shè)管理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際背景。
3．2 “四分開(kāi)”中的“四結(jié)合”
新體制運(yùn)轉(zhuǎn)后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類(lèi)矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現(xiàn)有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過(guò)實(shí)際運(yùn)作，深切感到有必要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)，明晰政府部門(mén)之間、政企之間、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》經(jīng)由市人大通過(guò)，7月1日頒布實(shí)施，作為指導(dǎo)
各方面工作的法律。
二是重大事項(xiàng)請(qǐng)示、報(bào)告計(jì)委、建委，必要時(shí)向市領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示。
三是政府有關(guān)部門(mén)出臺(tái)配套法規(guī)和制度，如“上海市軌道交通建設(shè)工程中運(yùn)營(yíng)力介人方法”、“上海市軌道交通建設(shè)交接方祛”、“車(chē)站、車(chē)輛廣告設(shè)置管理規(guī)定”、“軌道交通網(wǎng)絡(luò)新線命名與識(shí)別色”等一系列文件。業(yè)主、業(yè)主代表和運(yùn)營(yíng)方在此基礎(chǔ)上，就某一特定項(xiàng)目再擬訂實(shí)施細(xì)則，以合同、協(xié)議書(shū)形式固定下來(lái)，遵照?qǐng)?zhí)行。
四是聯(lián)席會(huì)議制度。四方經(jīng)常召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題，及時(shí)加以解決。
“四分開(kāi)”改革是在建設(shè)任務(wù)重、政府財(cái)力有限、投融資機(jī)制尚不完善、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有形成的情況下出臺(tái)的，其任務(wù)是要突破制約軌道交通大發(fā)展的資金瓶頸及各類(lèi)約束條件，吸納各類(lèi)資金進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域，降低投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，提高市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作水平，實(shí)現(xiàn)“政府組織、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、形成合力”。改革的根本目的，是既要實(shí)現(xiàn)加快軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)程，滿足市民不斷增長(zhǎng)的出行需要；又要培育軌道行業(yè)和相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)。縱向“四分開(kāi)”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競(jìng)爭(zhēng)。
3．3 需要關(guān)注的問(wèn)題
經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間實(shí)踐，有以下三個(gè)方面應(yīng)繼續(xù)切實(shí)加以關(guān)注：
一是協(xié)調(diào)的權(quán)威性。在幾條新線同時(shí)上馬，成為網(wǎng)絡(luò)組成部分的過(guò)程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類(lèi)設(shè)備和列車(chē)的軟硬件兼容性，生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，適度競(jìng)爭(zhēng)的控制，四方利益的綜合平衡與協(xié)調(diào)，法律法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行力度，在這幾個(gè)方面政府參與程度應(yīng)相應(yīng)進(jìn)一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團(tuán)控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營(yíng)業(yè)務(wù)主要是收取地鐵一號(hào)線的票務(wù)收入和廣告收入，存在關(guān)聯(lián)交易，在證券市場(chǎng)上融資受阻，要募集大量的建設(shè)資金更是困難重重，應(yīng)發(fā)揮參與軌道交通領(lǐng)域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應(yīng)吸納民營(yíng)資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國(guó)際融資渠道。已有多家民營(yíng)企業(yè)意欲或已投資數(shù)以億計(jì)的資金于市政項(xiàng)目；磁懸浮線發(fā)行2億元信托基金，市民在1小時(shí)內(nèi)即購(gòu)一空。
三是行業(yè)(產(chǎn)業(yè))良性循環(huán)發(fā)展。應(yīng)確立和提升在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、制造等領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)消化、吸收逐步形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，堅(jiān)持走社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化道路，一般項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)形式選定承包商。
行業(yè)(產(chǎn)業(yè))發(fā)展達(dá)到—定規(guī)模，線路形成網(wǎng)絡(luò)時(shí)，應(yīng)考慮走出上海，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、合作，提升上海在這一領(lǐng)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
總之，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開(kāi)”體制，對(duì)大規(guī)模融資，大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)營(yíng)軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設(shè)1~2條軌道交通線路的情況，但無(wú)論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
