加快引進PPP模式 不斷推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化進程

發(fā)表于《宏觀經(jīng)濟研究》2004年第1期

我國宏觀經(jīng)濟近年保持了高速持續(xù)的增長，過去十年國民經(jīng)濟的增長速度年均在9.7%以上。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進經(jīng)濟增長的主要動力，軌道交通建設(shè)又是城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點。根據(jù)國家有關(guān)部門信息，“十五”期間國內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達2000億元。由于軌道交通（本文主要談地鐵項目）造價高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。
政府職能的轉(zhuǎn)變直接影響和促進基礎(chǔ)領(lǐng)域改革。代表們提出，按照市場化改革的要求，政府改革是由經(jīng)濟建設(shè)型的大政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型的小政府。政府的主要職責是創(chuàng)立市場經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境。財政將逐步減少在基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，亟需引進非國有資本替代逐漸退出的政府投資。根據(jù)國際經(jīng)驗，世界各城市地鐵項目的投融資、管理模式大多采用“國有國營”的模式，即完全由政府財政投入、建設(shè)并運營。采用這種模式的主要原因在于地鐵項目投資大，盈利低，投資回收期長，社會投資者投資地鐵建設(shè)和運營的積極性不高。世界主要的特大型城市，如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等城市的地鐵項目都采用“國有國營”這種模式。
為了拓展資金來源，提高建設(shè)、運營效率，一些國家或城市在傳統(tǒng)的“國有國營”模式的基礎(chǔ)上對地鐵的融資渠道、建設(shè)和運營環(huán)節(jié)進行了一定程度的改良，建立了多種的收益模式，不同程度地吸引社會投資，同時引入市場競爭機制，達到對地鐵項目市場化運作的目的。其中，PPP模式作為近年來在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種項目運作方式逐漸受到了廣泛的關(guān)注。筆者也關(guān)注PPP模式多年，希望通過本文與業(yè)內(nèi)專家、學者共同探討如何將PPP模式引入我國軌道交通領(lǐng)域，從而促進國內(nèi)軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。
一、PPP模式定義和特點
PPP是英文“Public Private Partnership”的簡稱，中文涵義“公共民營合作制”，主要指為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項目的建設(shè)，公共機構(gòu)與民營機構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達成伙伴關(guān)系，以確保這些項目的順利完成。該模式興起于上世紀八十年代初的英國。PPP的基本特征為共享投資收益，分擔投資風險和責任。
PPP模式的本質(zhì)即通過政府政策的引導(dǎo)和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項目的建設(shè)期和運營期廣泛采取民營化方式，向公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。PPP模式中，通常將公用事業(yè)的大部分甚至整個項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都交給社會投資者，從而引進專業(yè)化管理，達到建立市場競爭機制、提高服務(wù)水平的目的。PPP模式的核心就是隨著市場競爭機制的形成，通過招標方式選擇最佳投資商、建設(shè)商和運營商，降低項目建設(shè)和運營等環(huán)節(jié)的成本，從而保證公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，進一步保障消費者利益。
二、PPP模式實施的條件
PPP模式能否成功運用于公用事業(yè)項目取決于多個因素，從國外近年來經(jīng)驗來看，筆者認為以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件。
1、政府部門的有力支持。
在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效智力和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。
2、清晰的法律、法規(guī)制度。
PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。
3、專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。
PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
三、切合國內(nèi)軌道交通項目的PPP模式
PPP模式?jīng)]有固定的投資方式，根據(jù)每個項目的特點、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。筆者結(jié)合我國軌道交通行業(yè)的實際特點，從結(jié)構(gòu)融資的角度，采用項目特許經(jīng)營權(quán)的運作方式（這里特指BOT），創(chuàng)新性地總結(jié)出兩種國內(nèi)地鐵項目的PPP運作模式。這兩種模式的實質(zhì)是由政府與社會投資者共同參與地鐵項目的投資、建設(shè)、運營，共擔風險，共享收益。在這兩種模式下，政府資金都將參與到整個地鐵項目的不同階段。
在項目建設(shè)期，政府直接投資可理解為資本補貼或前補貼；在項目運營期，政府提供資金支持可理解為運營補貼或后補貼。簡便起見，將這兩種在不同階段介入政府資金的PPP模式命名為前補貼模式和后補貼模式。
1、前補貼模式，又稱建設(shè)期補貼方式，即SB-O-T (Subsidize in Building , Operate and Transfer)模式
具體作法：
把整個地鐵項目分為A、B兩個部分。A部分包括地鐵車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成；B部分包括車輛、信號等設(shè)備的投資、運營和維護，由社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、安全、效率等指標，對PPP項目公司進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的A部分資產(chǎn)無償或以象征性價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現(xiàn)合理的投資收益提供保障；在項目的成熟期，通過調(diào)整A部分資產(chǎn)租金的形式，收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將地鐵項目的全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
此模式的特點：
優(yōu)點是通過對項目的分拆，降低了政府財政資金壓力，吸引了社會資金，降低出資雙方的風險；同時，在引入社會資金的同時帶來了規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營，比較有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。難點是政府在建設(shè)期資金投入仍然較大，相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則等還有待建立和完善，并相應(yīng)增加部分中介費用。
此模式的實質(zhì)：
即把項目的投資分為公益性與贏利性，公益性部分由政府投資，贏利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，提高資金使用率，降低投資風險。
2、后補貼模式，又稱運營補貼模式，即B-SO-T (Build ,Subsidize in Operation and Transfer)模式
具體做法：
按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資項目的資本金制度，國有企業(yè)與民間企業(yè)共同出資組建項目有限責任公司，負責地鐵新線項目的投資、建設(shè)和運營。政府部門以預(yù)測客流量和實際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項目公司的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損給予相應(yīng)補貼。在項目投入運營后，當實際發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增加或減少的幅度超過一定比例，假定為2.41%（運營期內(nèi)客流量的年均增長率）時，其超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔或享有，即相應(yīng)增加或抵扣項目公司年度政府運營補給；預(yù)測客流量每三年作為一個調(diào)整期，當?shù)谌甑膶嶋H發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增減的幅度超過2.41%，對以后年度的預(yù)測客流量進行調(diào)整。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府。
此模式的特點：
此模式即運營補貼模式，是在國內(nèi)現(xiàn)行政府補貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場融資的實際，進行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點和適用性。
此模式的實質(zhì)：
是在項目的運營過程中，通過科學合理的運營補貼，并建立一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉(zhuǎn)，達到項目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。
四、將PPP模式運用到國內(nèi)地鐵項目中還需注意的問題
前文中提到了PPP模式成功實施的幾個關(guān)鍵因素，在此筆者結(jié)合地鐵項目的特點具體分析如何保證PPP模式成功實施。
1、加強對地鐵融資的指導(dǎo)，建立健全的管理辦法和政策法規(guī)。
在國內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時缺乏權(quán)威指導(dǎo)。例如，針對PPP模式中政府無償投入部分不提折舊、象征性租賃等產(chǎn)生的財務(wù)問題，應(yīng)協(xié)調(diào)好與現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定。尤其是如何建立政府與地鐵企業(yè)之間的關(guān)系，如何建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運營、票價等方面進行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機制。
2、加快前期準備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。
在具體項目運作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經(jīng)驗看，在招商引資過程中存在幾個比較大的現(xiàn)實問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能同意投資；這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當前基本設(shè)施建設(shè)項目中存在邊設(shè)計、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實施PPP，必須從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基本設(shè)施建設(shè)項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復(fù)后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對項目本身進行商業(yè)化的包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構(gòu)向廣大潛在投資者進行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性，最終確定科學、合理的融資結(jié)構(gòu)。
3、建立地鐵項目的成本體系和票價調(diào)整機制。
目前，國內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運營、維修等方面的業(yè)內(nèi)標準，客流量等重要參數(shù)。但是，只有建立科學合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業(yè)化運作提供技術(shù)、財務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與地鐵項目商業(yè)化所需要的自主定價之間，建立科學、合理、靈活的票價調(diào)整機制，也是地鐵項目進行市場化操作的必要條件。
4、真正引入市場競爭機制，降低成本，提升管理水平。
競爭招標是地鐵項目PPP模式操作過程中的核心內(nèi)容之一。政府部門通過競爭招標確定投資者，中標投資者同樣也要通過競爭招標來選擇建設(shè)商、運營商和維護商。國內(nèi)地鐵領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，應(yīng)逐步放開地鐵運營及維護市場，加強培育多元化的地鐵建設(shè)、運營市場，引入市場適度競爭機制。在建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)不斷完善“代建總承包制”，進一步采用“交鑰匙”工程等建設(shè)方式；逐步實現(xiàn)“網(wǎng)運分離，帶車運營”的運營方式；采取管理合同、服務(wù)合同、租賃合同等方式加快市場化進程，為引入社會投資者創(chuàng)造完善的市場環(huán)境。
綜上所述，PPP不失為一種提高國內(nèi)地鐵運行效率的有效模式，在參考國外成熟行業(yè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有關(guān)政府部門應(yīng)引起重視，成立專家小組從法律法規(guī)、價格體系、參與者合同標準等各方面完善PPP模式的具體操作規(guī)程，從而保證PPP能夠成功運用到地鐵項目，并為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟一條新的發(fā)展壯大之路。