我國城市軌道交通發展政策研究 當前，我國大中城市普遍存在著道路擁擠、車輛堵塞、交通秩序混亂的現象，已成為城市發展的“瓶頸”問題。隨著我國城市規模和經濟建設飛速的發展，城市化進程在逐步加快，城市人口在急劇增加，大量流動人口涌進城市，人員出行和物資交流頻繁，交通需求急劇增長，城市交通供需矛盾日趨緊張。發展以軌道交通為骨干，以常規公交為主體的公共交通體系，為城市居民提供安全、快速、舒適的交通環境，引導城市居民使用公共交通系統是國外大城市解決城市交通問題的成功經驗，也是我國大城市解決交通問題的惟一途徑。 世界各國軌道交通的發展說明，軌道交通的發展無不和與之發展相配套的技術經濟政策密切相關。我國城市軌道交通現已進入快速發展階段，在把握機遇、快速發展的同時，更應重視政策的指導作用，因此，在正確的戰略指導下，研究制定有關軌道交通的建設發展的技術經濟政策具有重大的現實意義。一．不同歷史發展時期我國軌道交通的發展特點及政策分析 1． 改革開放以前，城市軌道交通形式比較單一，軌道交通建設以滿足人防戰備要求為基本原則，同時兼顧部分城市交通的功能。 我國尚處于計劃經濟體制，城市交通消費需求一直被壓抑在低的水平，表現為交通需求總量增長幅度不大，交通基礎設施投入占國民經濟比重低，對城市軌道交通的投入就更是微乎其微，使得軌道交通網絡規模小，所擔負的城市居民出行比例偏低。例如，北京在這一時期只建成了42公里地鐵，平均每年修建軌道交通線路僅1.6公里，大運量公共客運系統發展遲緩,軌道交通的發展速度相當落后。這一時期城市交通實行的是鼓勵自行車交通出行的財政補貼政策，軌道交通建設未能引起足夠的重視，尚未出臺軌道交通建設和發展的相關政策。軌道交通的規劃建設也是以人防標準為基礎，同時還兼顧解決部分居民出行的問題。 2． 改革開放后，社會經濟的快速發展引發城市交通需求的急劇增長，城市交通問題比較突出，發展大容量軌道交通方式的理念開始顯現，軌道交通發展政策也在逐漸完善。 這一階段我國實行了改革開放政策，使得部分計劃經濟時期長期潛在社會消費需求得到釋放，促使社會和經濟迅速發展，城市居民收入水平不斷提高，居民出行次數逐年增加，加之我國城市化進程加快，使得我國城市交通需求劇增，導致道路交通供給能力嚴重不足、交通供需矛盾突出，并已成為城市社會經濟發展的一個重要制約因素。為適應城市發展的需要、緩解城市交通的緊張狀況，從20世紀90年代，我國政府加大了對城市交通基礎設施的投入，開始強調城市軌道交通對解決城市交通問題和引導城市發展的作用，發展大容量軌道交通方式的理念開始顯現。加快城市道路交通運輸基礎設施建設及建設以大容量軌道交通為骨干的公共交通系統成為這一階段城市交通發展的主要特點。 從新世紀開始，國家首次把“發展城市軌道交通”列入國民經濟“十五”計劃發展綱要，并作為拉動國民經濟，特別是大城市經濟持續發展的重大戰略。軌道交通發展開始強調與城市環境的協調統一。北京、上海、廣州三大城市軌道建設和運營實踐證明了城市軌道交通的發展對解決大城市交通擁堵、提高環境質量、調整城市區域結構和產業布局以及拉動城市社會經濟持續發展和合理布局的突出作用。城市軌道交通的發展解決了遠距離上下班空間距離與時間的矛盾，并提高了居民的生活質量，促進了城市合理布局的形成。據不完全統計，目前有10多個城市正在規劃和實施軌道交通項目。 這一時期，國家開始注重軌道交通的發展建設，加大了對軌道交通的建設投入，同時其相關政策也在逐步完善,所制定的政策大多為軌道交通的發展政策、建設規劃政策、產業性及標準性政策等。主要政策有：*公交交通發展政策（1985年）。主要內容為: “大力發展公共交通，目前以公共汽車、無軌電車為主，發展出租汽車。特大城市應逐步發展快速有軌電車、高架和地下鐵道，吸引更多居民使用公共交通?！?規劃建設技術標準政策（“七五”期間）。該政策對軌道交通系統所涉及的各類專業工程應用技術作了系統歸納，規定了建設前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的綜合技術標準的基本準則，擬定了條理化和規范化的指導性意見。*國產化政策（1999年）。軌道交通的國產化政策規定各城市采購的地鐵車輛的價格，國內生產部分（包括外資和合資企業在國內企業生產的部分）必須超過70％。*宏觀調控政策（1995年）。其主要內容為：“對于已經批準建設地鐵的城市應努力做好建設工作并組織力量研究解決建設中出現的問題; 對于那些尚未批準，但城市交通又必須通過軌道交通項目來解決的城市，國家在從嚴審批的基礎上，出臺政策，在財力和體制上予以扶持保證，積極鼓勵和支持這些城市充分、深入地做好建設前期準備工作。”*軌道交通發展政策（1996年）。主要包括: 繼續做好軌道交通建設的前期準備工作、制定城市軌道交通發展規劃；從城市實際情況出發，合理確定城市軌道交通建設規模和標準，采取各種措施降低建設費用；加速城市軌道交通技術裝備國產化的研制工作，開發新型軌道車輛要自主開發和引進技術相結合等。*軌道交通建設政策（90年代）?！败壍澜煌ň€路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時，可建設輕軌交通; 百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3.5萬人以上允許建設地下鐵道，遠期單方向高峰小時要達5萬人以上?！倍覈壍澜煌òl展趨勢及政策取向 伴隨著我國社會經濟的不斷發展和進步，我國城市軌道交通進入快速發展階段，不同類型的軌道交通也進入了并行發展時期，呈現出多元化發展趨勢，開始注重軌道交通與城市環境的協調發展。 最近上海宣布在2005年前建成9條共200km的軌道交通線; 北京宣布在2008年奧運會舉辦前將建成300km軌道交通線；廣州、深圳也制定了未來10年城市軌道交通的發展規劃；沈陽、西安、鄭州、成都、福州、長沙、蘇州、廈門、昆明等大、中城市均在籌劃建設不同型式的城市軌道交通線路。據有關部門預測，未來10年新建各種類型的軌道交通將達到1000km左右，全國投資總規模將達近幾千億元，我國城市軌道交通進入了快速發展時期。 許多城市在規劃建設地鐵的同時，在次繁忙客運通道上、區域之間以及在居民住宅小區與主客運通道或客運樞紐間規劃建設輕軌或快速軌道交通系統，以形成合理的軌道交通網。有些城市根據當地的地形條件正在建設跨座式單軌運行系統（如重慶市）；有些城市正在探索建設直線電機軌道交通系統；在一些大城市（區域）之間也開始規劃建設大城市之間的快速軌道線；北京、上海、廣州等大城市開始建設近郊和遠郊的市郊鐵路，以促進城市規模效應和城市邊緣和衛星城鎮的發展。上述表明，我國不同類型的軌道交通進入了并行發展時期，并呈現出多元化發展趨勢。 我國城市軌道交通的多元化快速發展使得軌道交通發展政策的取向也呈現出新的特點：*制定綜合性交通運輸政策，開始強調城市不同軌道交通方式與其它交通方式以及城市環境的協調發展。*注重軌道交通項目的前期準備工作，尤其是技術可行性研究、經濟合理性研究和投融資的可能性研究。*制定和完善扶持軌道交通發展的各項技術經濟政策和法規，引導軌道交通健康有序的發展。*合理推進軌道交通設備的國產化進程，進一步降低軌道交通的工程造價。*堅持可持續發展的原則。加強軌道交通在社會、經濟、環境方面的可持續發展。三．今后我國軌道交通發展所面臨的問題 盡管我國城市軌道交通的發展已經取得了一定的進展，但與國外相比仍存在較大的差距，今后的發展還面臨很多問題，主要有：1． 軌道交通線網規模問題 我國軌道交通在整個城市公共客運系統中承擔的客運量比重較低，只占10%左右，與國外同等地位的大城市相比，軌道交通的發展速度相對緩慢。 *線網密度小。我國大城市現有的軌道交通線網密度與國外大城市差距較大，如北京、上海、廣州的線網密度(公里/平方公里)分別為0.09、0.09、0.07，而東京、紐約、巴黎及倫敦則分別達到0.79、0.76、0.41、0.74。 *萬人擁有軌道線網長度小。我國大城市人口密度比歐美等大城市高，交通需求也遠遠大于這些城市，而萬人擁有的軌道線網長度卻很低，北京、上海、廣州的萬人擁有軌道線網長度分別為0.13、0.07、0.05，紐約、巴黎及倫敦分別為0.77、0.97、1.64。2． 協調發展問題 我國軌道交通發展不僅網絡規模小，而且在場站布局、與各種運輸方式之間的銜接配合上缺乏統一性和協調性，往往是針對軌道交通方式或單一的軌道交通線進行規劃布局，在整體水平上沒有體現布局系統化、集成化和節奏高速化。3． 國產化及標準化問題 我國城市軌道交通的國產化工作今年來雖然取得了很大的成績，已經取得了階段性的成果，對于降低軌道交通造價起到了積極的促進作用，推動了城市軌道交通建設的發展，部分軌道項目的國產化率達到了70%以上，但是隨著全球經濟一體化的發展趨勢，國產化工作還有待于進一步的深化。目前確定國產化重點車輛和信號，還沒有突破性進展，關鍵技術和設備尚需從國外進口。 我國許多城市軌道交通建設，均利用了國外政府貸款，并從國外采購了較先進的車輛、通訊等成套機電設備，出現了設備“萬國牌”的局面。全國技術標準不統一，軌道交通設備尚未形成系列化和標準化，既不利于設備的國產化，也難以形成我國完整的軌道交通產業。4． 體制問題①投資體制 我國軌道交通建設運作上開始實現由單一的政府投資向多元化和市場化轉變，初步形成了“政府引導，社會參與，市場運作”的投資格局。但在投資體制上仍存在一些問題：*在投資渠道上，現有軌道交通建設投資來源于財政渠道的多，取之于市場機制的少，大多城市軌道交通建設需要依靠政府多方舉措資金，制定長期計劃，逐步組織實施。*在投資方向上，整體投資意識不足，在軌道交通建設投資對提高城市交通系統總體發展水平的作用上缺乏綜合性系統評價。*在資金分配上，“應急建設、應急投資”的現象十分普遍，而不是根據城市經濟發展情況，制定出相應的軌道交通發展規劃，導致軌道交通建設資金很難到位，規劃和建設不相協調的矛盾比較突出。②管理體制問題 由于管理體制上的條塊分割，使得城市軌道交通規劃建設與其它交通運輸方式間以及與區域間軌道交通以及對外交通運輸的規劃建設缺乏有效的銜接配合，使得城市綜合交通運輸總體效率較低，城市軌道交通一體化及綜合運輸規劃建設相對滯后。四．未來軌道交通發展應制定的政策1． 綜合發展政策 城市軌道交通發展政策的制定不能只著眼于解決城市交通問題，要統籌兼顧，把解決城市交通問題、促進城市合理布局、強化城市（區域）間協調發展、實現軌道交通的可持續發展作為制定軌道交通發展政策的首要選擇。*城市合理布局。建設完善的城市軌道交通系統，以解決日趨緊張的城市交通狀況，同時注重軌道交通建設對城市發展的引導作用。軌道交通可以增加土地使用效益，帶來沿線土地高強度的開發，成為城市或地區土地的開發軸或發展軸，因此城市軌道交通建設應結合城市總體規劃，對軌道交通周邊地區的用地性質及規劃要作出相應的調整，為促進城市合理布局的形成創造條件。*區域間協調發展。為了有效引導城市合理布局的形成，必須改變城市間旅客運輸和城市公共交通在空間和時間上的約束，選擇速度快、容量大、占地少、無污染的城際間快速鐵路運輸和城市軌道交通作骨干，以拉大城市發展的框架，擴大城市規模，最終促進區域城市帶的形成，進而帶動城市區域經濟的發展。因此，應對城市軌道交通和其它交通發展以及區域之間的快速軌道交通進行綜合規劃建設，并實現有機的銜接配合，加強軌道交通綜合性樞紐的規劃建設，加快大城市間文化和技術的交流，保障區域間的協調發展。*可持續發展。根據城市的社會經濟發展水平，確定不同時期軌道交通的建設規模和服務水平。2． 以軌道交通為骨干的公交優先發展政策 針對我國大城市不同的發展時期，應制定不同的公交優先交通政策。根據國、內外的經驗，結合城市經濟和社會發展的具體情況，對軌道交通系統及常規公共交通系統在城市交通發展的不同階段中承擔的作用進行合理的定位，進而制定適合城市發展的公交優先的管理措施及發展政策。*在現階段，我國城市交通仍是以常規公交為主，因而近期城市交通的發展仍以優先發展常規公共交通為主，同時加強對城市軌道交通的投入和規劃建設，實現軌道交通與常規公共交通的并重發展。*遠期對軌道交通實施投資傾斜，加快城市軌道交通的建設步伐，逐步確立軌道交通在公共交通中的骨干地位，最終改善公共交通系統的綜合服務水平，建立多層次、立體化的城市交通體系。3． 國產化和標準化政策 軌道交通是涉及土建、機械、電氣、電子及通訊業的技術密集型產業，其技術裝備的水平反映了國家的工業基礎水平。我國對城市軌道交通技術裝備的國產化十分重視，并已制定了相關的國產化政策。為了促進我國軌道交通可持續發展，其相關的國產化和標準化政策還有待于進一步深化和完善。*一方面，由國家有關部門統一組織領導，通過引進技術、吸收消化、合作研制、集中力量自我開發等手段發展我國軌道交通設備產業，對相關產業予以扶持和政策傾斜，積極參與國際競爭，逐步實現生產當地化，設備國產化、現代化；同時，結合軌道交通技術裝備的市場環境，對引進設備和國產設備進行綜合評價，確定合理的國產化水平，從而進一步降低軌道交通建設投資，為今后軌道交通運營維修、降低成本創造條件。*盡快制定各種軌道交通方式標準模式的政策法規，以控制軌道交通品牌繁多的發展局面。同時針對我國的具體情況，制定切實可行的軌道交通技術標準，建立和健全各項配套技術工業的標準化、國產化生產體系。4． 軌道交通市場化政策*政府主管部門按照政企分開的原則，轉變政府職能，依法對軌道交通企業進行監督和管理，為企業提供服務。*軌道交通企業享有充分的經營自主權，依靠現代管理手段和技術裝備提供優質的服務。*引入競爭機制，在同一規劃和管理下，積極吸引社會參與，實行招標、有償轉讓和專營權等制度，建立完善的市場經營機制。*在保障最大限度滿足居民出行的前提下，進一步完善促進我國城市軌道交通良性發展的價格與價值補貼政策。5． 經濟政策與體制創新*健全軌道交通建設的投融資評價體系，進一步完善軌道交通項目建設的經濟政策、優惠條件、扶持政策等，對軌道交通項目的引進外資，應制定專項引資政策。*建立與政策配套的投融資體制。實施發行“城市基礎設施長期債券”政策；系統地建立“城市軌道交通建設基金”；制定合理的票制票價，建立可行的投資—回報機制; 拓寬投融資渠道，規范投融資標準，在用地、稅收、政府貼息和擔保等方面建立系統化和長期有效的政策法規。6． 城市布局及用地調整政策 為適應今后城市的發展，城市軌道交通規劃建設作為城市總體規劃的重要組成部分，在政策制定上要充分發揮軌道交通對城市布局的宏觀引導作用，促進城市合理布局；對于用地規劃，應賦予軌道交通建設一定的優先權，同時要對軌道線周邊用地性質進行適當的調整，實現土地使用與軌道交通建設“捆綁式”的綜合性開發利用。7． 城市軌道交通一體化政策 根據未來區域和城市交通發展趨勢，對城市交通和對外交通進行綜合交通運輸規劃，重點將城市軌道交通與外部快速軌道交通及對外交通樞紐有機地銜接起來，實現軌道交通（內、外）的集約化、交通樞紐及場站布局的合理化、旅客運輸高效化。以城市軌道網為基礎骨架，并通過對外快速軌道網向外輻射，逐步形成現代化的一體化城市軌道交通網絡體系。