貫徹科學發展觀要求，做好城市軌道交通建設規劃
朱 軍
（中國國際工程咨詢公司交通業務部 副主任 高級工程師,100044,北京）

摘要：在總結上海、廣州等城市軌道交通建設規劃評估經驗的基礎上，研究提出了按科學發展觀要求編制城市軌道交通建設規劃的指導思想；針對城市軌道交通建設規劃，提出了應重點研究的幾個問題；對今后需要進一步研究的問題提出了建設性意見，可供在城市軌道交通建設規劃編制和評估工作時參考。
關鍵詞：科學發展觀 軌道交通 建設規劃
根據《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（簡稱81號文）要求，所有城市擬建設軌道交通項目的城市都需要編制城市軌道交通建設規劃，本人曾參與了十幾個城市的軌道交通建設規劃的評估工作，現結合工作體會提出幾點初淺的認識。
1 開展軌道交通建設規劃需要貫徹科學發展觀
城市軌道交通建設規劃，是根據新的形勢要求開展的一項非常重要的建設前期工作。通過學習81號文件，認識到開展城市軌道交通建設規劃，首先需要樹立科學發展觀的指導思想，滿足以下幾點要求。
(1)按照科學發展觀要求編制城市軌道交通建設規劃，以指導城市軌道交通健康發展。
我國的城市軌道交通發展至今約有40年，經歷了從無到有并到較快發展的時期，也出現了幾起幾落的情況，目前仍處于初步發展階段。雖然我國城市軌道交通領域在技術進步、工程建設和運營管理水平方面取得了許多成功的經驗，但也不斷暴露出一些不完善的問題，正如81號文件所指出的，“一些地方也出現了不顧自身財力，盲目要求建設城軌交通項目的現象。有的未經國家審批，擅自新上城軌交通項目；有的盲目攀比，建設標準偏高，造成投資浪費；有的項目資本金不足，債務負擔沉重，運營后虧損嚴重。”等情況，因此，如何保持我國城市軌道交通更加健康、有序和持續的發展，是當前需要迫切解決的問題。制定城市軌道交通建設規劃，就是要結合我國城市具體情況和經濟發展狀況，依據交通需求，著重進行經濟承受能力的分析，落實文件所指出的“發展城軌交通應當堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針，合理控制建設規模和發展速度，確保與城市經濟發展水平相適應，防止盲目發展或過分超前”的要求，以科學的發展觀，指導今后城市軌道交通的建設和發展。為了落實科學發展觀要求，城市軌道交通建設規劃就要著重研究經濟效益和社會效益的關系，探討城市軌道交通良性循環發展的有效機制；研究軌道交通在城鄉協調發展和解決城市交通中的作用，以促進城市均衡發展；研究軌道交通對城市環境和城市建設改造的影響，以保護好城市自然和人文環境；從而最終實現城市軌道交通的可持續發展目標。
(2)城市軌道交通建設規劃要以實現城市總體發展規劃為目標，并把軌道交通作為推動城市發展的一項重大舉措來看待。
81號文指出，“城軌交通發展直接影響到城市的布局結構和發展方向”，在實現城市總體規劃中，軌道交通的建設直接對城市的布局調整和結構優化起到很大的促進作用。從北京城市鐵路的建設至通車的歷程中可以看出，隨著該項目的建設過程，北京北部回龍觀、西二旗等附近的居住小區紛紛拔地而起，一大批市民在此購房置業，房價也從三年前的每平方米二、三千元漲到四千元左右，北京北部的幾個邊緣地區居住區迅速形成。這充分說明軌道交通的建設，提供了良好的交通條件，改變了軌道交通沿線用地的性質，加快了土地開發，對促進城市發展起到了巨大作用，同時對城市實現舊城改造，改善市中心環境，改善市民生活，作用也是較大的。從而達到了在較短一段時期內實現城市總體規劃預期規定的目標。上海徐家匯、莘莊地區以及廣州天河地區的發展，與軌道交通項目建設密切相關。因此建設規劃中要高度重視軌道交通對城市建設和發展的影響，把軌道交通作為實現城市總體發展意圖的重大推進因素來考慮。
(3)城市軌道交通建設應重點解決城市發展中突出的交通矛盾，并兼顧城市開發。
軌道交通作為城市重大的基礎設施工程，鑒于我國處于發展中國家的實際情況和城市化水平，在有限財力的條件下，應首先著重解決當前城市發展中突出的交通矛盾問題，如通過修建中心城區的軌道交通骨干線路來解決既有大運量通道上的交通需求問題；然后再考慮解決為實現城市規劃布局調整所需要的交通問題，如通過修建城市區域的軌道交通線路和市郊軌道交通線路來帶動沿線土地開發，以引導中心城的人口和產業向郊區疏解。
(4)建設規劃作為指導城市軌道交通建設的重要文件，必須維護其嚴肅性。
81號文對建設規劃的編制，提出了具體的要求，即“要建立科學民主的決策機制，按照實事求是、量力而行的原則，提高規劃編制水平，真正發揮規劃對城軌交通項目建設和城市建設的指導作用”，同時指出“對規劃建設城軌交通項目的線路，要搞好沿線土地規劃控制，編制專項土地控制規劃，防止新建建筑物對線路的侵占”。軌道交通項目作為重大的基礎設施項目，對城市的發展和建設影響重大，建設規劃在國務院批準后，軌道交通項目建設就要按建設規劃既定的計劃和方案進行。 因此，按科學原則制定的建設規劃，必須維護其嚴肅性，應把建設規劃作為指導文件，納入城市建設的法規中。
2 城市軌道交通建設規劃編制中應重點研究的幾個問題
81號文件要求：城市軌道交通建設規劃的任務是“明確遠期目標和近期建設任務，以及相應的資金籌措方案”。為了更好地貫徹上述文件精神，科學地編制好城市軌道交通建設規劃，應重點做好以下幾項工作：
(1)重視城市軌道交通定位及建設規劃目標的研究。
軌道交通在一個城市交通中的地位和作用，是建設規劃中首先要明確回答的問題，從14個城市建設規劃的報告來看，對規劃目標都有了一定的研究，但也出現某些城市規劃目標與城市自身發展不相適應的問題。城市自身的規模、結構、發展方向不同，形成的交通需求是不同的，因而解決交通的方式和辦法也不盡相同。軌道交通是一種重要的交通方式，從交通供給上看，是為公眾提供的一種比較昂貴的公共產品，因此投資主體的經濟承受能力是提供這種產品最重要的制約因素。軌道交通可以滿足大運量的交通需求，但它只是一種線形交通，往往具有在高峰期間客流量集中、而在非高峰期間客流量大大減少的運輸特點，因此軌道交通的交通效果及作用，是衡量軌道交通發展目標的重要因素之一。按科學發展觀要求，在研究城市軌道交通發展目標時，一定要從交通需求、經濟承受能力、交通效率和經營效益等幾個方面綜合分析論證，確定軌道交通在城市綜合交通運輸體系中的地位和作用，從而為城市選擇有效的交通方式，解決日益嚴重的城市交通問題奠定良好的基礎。
(2)要把握好建設規劃方案的完整性。
規劃方案是城市軌道交通建設規劃編制的首要任務。科學地評價和分析規劃方案，是建設規劃中最重要的組成部分。從各城市建設規劃報告來看，大部分規劃方案的研究都非常深入。但是，一些規劃方案中也存在規劃線路功能不夠明確，樞紐布局不夠合理，換乘銜接方式不夠完善等問題。評價一個規劃方案是否科學合理，可以著重從以下幾個方面加以比較，即：一是線路布設的合理性，看其是否能夠有效地組織和解決交通問題，同時能否有效地解決沿線土地開發問題；二是軌道交通樞紐在城市中的布局是否合理；三是軌道交通之間的換乘以及與其他交通方式之間的銜接是否方便；四是中心城區軌道交通線路與郊區軌道交通線路的規劃和分工是否合理。另外，由于城市發展是一個動態的過程，所以軌道交通的建設和實施規劃也需要在城市發展的進程中，不斷地調整和完善，因此在編制城市軌道交通建設規劃時，應注意留有一定的彈性。
(3)客流量預測是建設規劃的基礎。
客流量預測的結果，是評價建設規劃方案合理性的基礎依據。在建設規劃中，應非常重視客流預測工作。城市軌道交通發展演變成現代的多種系統模式，是適應不同運量等級而產生的。通過客流量預測，論證一個城市軌道交通今后采用的主要系統和模式，確定今后技術發展的方向，研究不同線路走向和布局的合理性，以及線路等級和客流量的平衡等，最終制定出經濟合理的建設規劃方案。目前客流預測的理論與方法需要進行不斷地研究和完善，要盡量減少預測結果的偏差，以降低城市軌道交通的投資風險。
(4)根據城市發展情況，研究建設規劃的實施計劃。
一個城市軌道交通的發展，從世界城市軌道交通的歷史來看，都經過一定的發展階段來實現，一般都從起步階段到迅速發展階段，再到發展的成熟階段。例如，東京是日本第一個修建地下鐵道的城市。1927年最先建成了淺草～上野2.2km的運營線路，1939年又建成了銀座線14.3km的運營線路，此后因戰爭中斷，自1951年又重新開始新線建設。20世紀50年代建成了16.6km，60年代建成了101.7km，70年代建成了57.4km，到目前為止，東京地鐵線路長度為296km。香港于1975年11月開始修建地鐵項目，至1989年8月，歷經13年9個月，建成了全長43.2km的香港地鐵線網，其中地下線路34.4km，高架線路7.6km，地面線路1.2km。沿線共設車站38座，其中地下28座，高架9座，地面1座。1994年香港地鐵公司又動工修建了香港島至新機場的地鐵新線，該線是世界上第一條特別為機場服務的地鐵線，線路總長為34km，其中隧道線路8km，高架線路6km，地面線路20km，共7座車站。漢城人口1020萬，面積605m2，于1971年建設首期地鐵工程，至1985年共建成4條線路，線路總長為118km，102座車站，其中地下線路為96km。1號線是從漢城火車站向東至清涼里，長7.1km，9座地下車站，于1974年8月正式通車；2號線環繞市中心區，于1980年10月開通，長14.8km、11座車站(全線54.2km，于1984年5月完工運營)；3號線、4號線分別長約28km，1985年10月竣工。以上各條線路基本上分布于市中心，其中有23座車站為換乘站，包括1座可與國有鐵路車站換乘的車站，截至目前為止，線路總長已達131.6km，114座車站。世界典型大城市地鐵建設狀況如表1所示。
因此，在建設規劃中應根據城市現狀、城市化進程及軌道交通項目建設的特點，研究提出與城市發展目標相適應的城市軌道交通建設計劃。目前各城市所完成的建設規劃報告，在項目實施計劃的研究方面還比較欠缺。

表1 世界典型大城市地鐵建設狀況

(5)根據城市近期發展重點，確定軌道交通近期建設任務。
近期建設任務，就是要配合城市近期建設發展和開發要求，提出未來10年左右的軌道交通建設項目，落實建設時序和研究解決資金籌集等。根據我國城市發展特點，近期建設的軌道交通項目，大部分城市仍要集中有限的財力，結合城市開發，優先建設城市交通中矛盾比較突出、客流量需求大的線路，而初期客流量較小的線路只能適當兼顧。在經過一定時期的建設過程后，將逐步形成比較完善的網絡。對于近期建設項目的選擇，也應按科學發展觀要求，根據近期發展目標，從建設總量、投資需求、客運需求、經濟承受能力、以及對城市交通與環境的影響等角度，研究近期建設項目規模的合理性，確定其建設范圍。
(6)研究資金平衡方式，保證建設可持續發展。
軌道交通工程投資巨大，建成后投資回報期長，建設資金的需求，對當前我國大部分城市來說負擔很重，仍是制約軌道交通建設的重要瓶頸。為拓寬軌道交通籌資渠道，81號文件提出了“要進一步開放城軌交通市場，實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵社會資本和境外資本以合資、合作或委托經營等方式參與城軌交通投資、建設和經營，并采取招標的方式公開、公正地選擇投資者”等積極鼓勵多種方式建設軌道交通的政策，因此建設規劃中可以根據這些政策，結合城市財力狀況，研究適應城市自身情況的籌資方式。另一方面，由于軌道交通項目建成后，巨大的資產造成高額運營費用和債務負擔與運營收入之間的差距，如何進行資金平衡也是建設規劃中需要深入研究的問題。研究落實資金平衡問題，就是落實科學發展觀的具體體現，只有這樣才能保證軌道交通建設的可持續發展，并形成軌道交通良性循環的發展機制。
3 今后需要進一步研究的問題
(1)把城市軌道交通發展作為我國城市建設中的一項重要發展戰略來實施。
根據目前14個城市建設規劃報告中數據的統計，近期擬規劃建設55條線路，約1460公里長，總投資達到5000億元（未包括已建成的197公里，在建的400公里線路）。如果這些線路在10～15年左右建設完成，我國的軌道交通發展態勢將令世人矚目。因此，要站在國民經濟發展戰略的高度來研究軌道交通的發展問題。
軌道交通與我國城市交通的發展戰略密切相關，它將成為我國大城市交通的主要發展方向。軌道交通建設將提供大量需求，對拉動需求意義重大。同時，在軌道交通發展過程中所形成的多種技術系統模式，對促進裝備工業結構調整和技術水平升級都有重大意義。因此，研究制定我國軌道交通的發展戰略已成為當務之急。為推動這項事業發展，我公司也正在積極研究并準備在時機成熟時提出意見。
(2)加強軌道交通理論研究和基礎建設工作。
從1998年開始，我國軌道交通建設速度明顯加快，至今建成和在建的線路有21條，線路里程約500公里，投資約1600億元，在快速發展的同時，也暴露出設計、施工力量不足，生產供應滯后，基礎理論研究和各項建設規范標準不夠完善等問題。因此，要加強理論研究和各項基礎性研究工作，盡快建立起軌道交通的標準規范和安全體系，建立與軌道交通發展相配套的、完備的生產、設計、科研能力和體系，為我國軌道交通建設和發展提供良好的條件。同時，軌道交通項目是城市發展中的重大公益性基礎設施，也是一種涉及面廣、綜合性很強的工作，對城市的發展將產生深遠的影響，是城市的百年大計，所以不能急于求成，前期準備工作必須加強，而且要做扎實，特別是需要結合城市發展總體規劃和交通規劃進行充分論證，使項目建設更具合理性和發揮更大的投資效益。
(3)進一步推動軌道交通裝備技術發展。
自軌道交通國產化政策實施以來，已經取得了明顯成效，新建項目基本達到了70％的國產化率要求，國內企業開發生產并提供了大部分產品，工程造價也得到了有效控制。隨著軌道交通今后的發展，各種系統方式的軌道交通包括磁懸浮、線性電機等也將在我國出現，圍繞新技術的開發和應用，對我國軌道交通裝備技術發展又提出了新的任務。因此，要進一步落實軌道交通國產化政策，堅持自主開發與引進技術相結合，加速技術升級，提高自身開發水平，要提高關鍵技術國內產品競爭力，制定具體措施，規范市場，保證有效競爭，同時要加強基礎工作，建立與軌道交通發展相適應的生產體系及安全認證和質量監督體系等，從而逐步形成與我國軌道交通發展相適應的具有中國特點的現代化軌道交通技術裝備體系，并在世界上具有一定的競爭力和地位。
(4) 繼續加強國家宏觀協調。
發展我國的城市軌道交通事業，實現軌道交通的發展戰略，還有大量的工作和問題需要研究協調，比如制定城市軌道交通的發展規劃和政策，制定標準規范、推進各項基礎工作，協調市場，提高裝備技術水平等，都是在軌道交通建設中迫切需要解決的問題。根據81號文件，國家在軌道交通審批程序、建設標準、安全保障、建設經營管理體制和推進國產化政策方面都提出了指導性的意見，下一步應根據文件要求進行落實。當前國家適當嚴格審批程序，按建設規劃要求進行項目建設，有利于城市軌道交通項目的前期工作。根據國家投資體制改革的決定，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，要進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式，并落實企業投資自主權。要探討多種方式，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式參與軌道交通項目建設。隨著政府職能的轉變，政府可以把軌道交通作為公共基礎設施，在公共財政方面予以傾斜和支持。在宏觀指導和協調方面，根據項目的建設進度和城市經濟社會的發展狀況，加強項目建設總量、建設進度、投融資還貸能力、資金平衡等方面的管理，并建立經濟預警、安全預警機制和相應的措施。
因此，只有按科學發展觀要求，才能保證我國軌道交通健康有序的發展。