我國經濟欠發(fā)達地區(qū)城市軌道交通建設策略的探討【摘要】通過分析以軌道交通系統為骨干,以公共交通為主體,多種交通方式相互協調的綜合交通系統是解決我國城市交通問題和城市可持續(xù)發(fā)展的唯一途徑及由于地方政府財力有限、國家偏高的政策制約著經濟欠發(fā)達的城市的軌道交通建設。提出不能僅靠經濟指標是否達標來決定軌道交通的建設,經濟欠發(fā)達的城市一方面可以借鑒國外經驗,拓寬籌資渠道,另一方面,應根據城市自身的特點,因地制宜,規(guī)劃適合的軌道交通規(guī)模,制定軌道交通建設標準,降低建設造價,發(fā)展軌道交通。【關鍵詞】經濟欠發(fā)達地區(qū);軌道交通;建設策略1問題的提出 隨著我國經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，越來越多的城市，尤其是百萬人口以上的大城市，交通需求迅速增長。盡管近年來城市道路及車輛擁有量都有了大幅度的提高，但交通問題依然日益突出，表現為交通阻塞、車速降低、停車困難、廢氣和噪聲危害嚴重。城市交通問題已經嚴重制約和影響了城市的發(fā)展。城市交通學者通過總結國內外城市交通發(fā)展的經驗教訓，已經形成了共識：即解決大城市交通問題的根本出路在于建立一個以軌道交通系統為骨干，以公共交通為主體，多種交通方式相互協調的綜合交通系統。1.1以軌道交通為骨干的一體化綜合公共交通系統是城市走可持續(xù)發(fā)展的必然選擇1.1.1傳統城市交通發(fā)展的不可持續(xù)性及其問題 《雅典憲章》明確城市具有4大功能：居住、工作、休憩和交通。城市交通作為城市社會經濟發(fā)展的紐帶和命脈，與城市的形成、發(fā)展和興衰緊密相連。考察人類城市化發(fā)展歷程，不難發(fā)現，一方面，城市社會經濟的發(fā)展產生不斷增長的交通需求，誘發(fā)城市交通規(guī)模的擴大和交通工具的改善；另一方面，城市交通便捷程度的提高，吸引更多的客流向城市集中，進一步促進了城市社會經濟的發(fā)展。隨著世界各國城市化的發(fā)展和我國城市化進程的不斷加快，先在國外，后在我國，城市交通問題與城市住房、環(huán)境污染一起，成為困擾城市發(fā)展的三大難題，是城市肌體難以治愈的“頑癥”。 交通量的持續(xù)增長是造成這種狀況的最根本原因，而傳統的解決途徑主要是加大交通基礎設施建設的投入。但“當斯定律”告訴我們：新的建設降低了出行時耗，但同時引發(fā)了新的出行要求，經過一段時間后將最終恢復原來的擁擠水平，并由此而提出了交通需求總量大于交通供給的著名論斷。而且資金、土地等稀缺資源的有限性又是不可回避的問題，道路基礎設施是不可能無限擴展的。傳統的城市交通發(fā)展不注意運輸業(yè)在環(huán)境、安全、擁擠等方面形成的負效果，產生了許多日益嚴重的問題，如交通阻塞、交通事故、能源過耗、環(huán)境噪聲污染、溫室氣體排放等，嚴重影響了人們的生活質量，阻礙城市社會、經濟與環(huán)境的健康發(fā)展。1.1.2軌道交通系統是城市可持續(xù)發(fā)展的推進器 城市交通系統的形態(tài)和結構歷來都是制約城市發(fā)展的重要因素之一。國內外大城市的規(guī)劃和交通發(fā)展經驗表明：城市軌道交通在解決城市交通壓力、促進城市經濟發(fā)展等方面具有不可替代的作用。 第一， 軌道交通對解決城市交通問題有獨特的優(yōu)勢。通過對軌道交通與其他幾種常見的出行方式的比較分析，我們發(fā)現，快速軌道交通相對于公共汽車、私人汽車等大眾交通工具而言，具有運量大、低污染、低噪聲、低能耗、高速度、低成本、占地少、舒適、全天候等得天獨厚的優(yōu)勢，是其他交通無法替代的。 第二，發(fā)展軌道交通是引導城市合理布局的重要手段。從我國北京、上海等大城市的發(fā)展經驗來看，隨著城市軌道交通的建設和投入使用，城市空間布局突破城市環(huán)線道路的限制，中心城區(qū)和郊區(qū)城鎮(zhèn)的交通條件大大改善，推動了城市化城區(qū)的跳躍發(fā)展，從根本上解決城市化地區(qū)“攤大餅”式的無序蔓延問題。因此，城市軌道交通是有效疏導中心城區(qū)人口、推動郊區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)和優(yōu)化城市總體布局的重要手段和依托。 第三，發(fā)展軌道交通是城市經濟發(fā)展的重要支撐。軌道交通對城市經濟的支撐作用主要表現在：①城市軌道交通發(fā)展對運輸設備制造等行業(yè)具有強大的推動作用。②軌道交通發(fā)展對房地產等第三產業(yè)具有極大的推動作用。1.2國家過高的政策標準制約了我國經濟欠發(fā)達地區(qū)的軌道交通的發(fā)展 目前，中國人口過百萬的30多個城市中，有20個超大城市和特大城市正在建設和籌建自己的軌道交通。擬建的軌道交通線路超過20條，總長度達2000km，而且建設的加速勢頭比較明顯，但是和大城市、特別經濟欠發(fā)達城市的人口發(fā)展來說，交通現狀發(fā)展不相協調，國家過高的政策標準制約軌道交通的發(fā)展。1.2.1城市軌道交通建設應考慮的條件 由于城市軌道交通屬于大型公益性建設項目，項目投資量大、建設周期長、直接回報低，因此城市軌道交通項目的建設應遵循市場規(guī)律，也就是實現需求與供給的平衡。具體地說，一個城市是否應當建設軌道交通項目，應從城市發(fā)展的需求、經濟技術能力和社會經濟效益三方面來綜合考慮。1.2.2國家的政策標準 2003年9月27日國務院辦公廳發(fā)布81號文，對快速軌道交通建設立項申請方式做了新的調整。 申報地鐵建設的基本條件（見表1）。
一方面是城市的發(fā)展迫切需求建設軌道交通系統以解決城市交通問題，提升城市形象，另一方面過高的經濟條件門檻使一些需求強烈的但經濟條件不完全達標的經濟欠發(fā)達城市難以發(fā)展軌道交通系統。 筆者認為，城市軌道交通建設不能僅靠經濟指標是否達標來決定，經濟欠發(fā)達的城市一方面要借鑒國外的經驗，拓寬軌道交通建設的籌資渠道，另一方面，必須根據城市的特點，因地制宜地選擇適合自己的建設規(guī)模、建設標準來建設軌道交通系統。2借鑒國外經驗,拓寬軌道交通建設的籌資渠道 我國城市軌道交通建設需要的投資數量巨大，如果僅靠政府特別是經濟欠發(fā)達城市獨家承擔，是負擔不起的，只有借鑒國外經驗，對原有的投資體制和運營機制進行改革，由獨家投資變?yōu)槊嫦蛏鐣I資，才能解決城市軌道交通建設資金不足的難題。2.1我國傳統城市軌道交通建設籌資的主要問題 我國城市軌道交通建設資金緊張的主要原因之一是地方政府財力有限，但是傳統的投資體制導致籌資渠道過窄，是造成建設資金不足的主要原因。其主要表現在： 第一， 投資主體過于單一。從上海地鐵一號線的現狀來看，其建設的資金實際上是由上海市政府負擔了所有的建設資金，并隱含著將來對車輛更新資金的再投入，這些都是限于政府投資的單一方式。 第二， 城市軌道交通建設開發(fā)方式過于單一。城市軌道交通建設大都局限于交通開發(fā)，軌道交通沿線物業(yè)基本上沒有列入投資開發(fā)的范圍。這樣就給軌道交通建設領域吸引、利用外資和民間資本造成困難。 第三， 軌道交通沿線單位無償受益。以上海地鐵一號線為例，開通以來，地鐵沿線的經營單位一直無償受益，從未對地鐵投資提供補償，實際上形成了政府出資建設，企業(yè)無償享用的優(yōu)越的經營環(huán)境及土地增值收益的局面。第三，票價機制尚待進一步完善。城市軌道交通運營票價長期過低，導致政府財政補貼過大，這既降低了政府財力對軌道交通建設的投資力度，也等于減少了一個出資渠道。2.2借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道 經濟欠發(fā)達城市欲解決軌道交通建設緊張的問題，只有借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道，制定各種優(yōu)惠政策，吸引各類投資者參加城市軌道交通的建設。 第一，城市軌道交通建設與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結合，讓沿線物業(yè)土地出讓的收入投入軌道交通建設。城市軌道交通開發(fā)、建設具有“修一線，興一線”的特點，從而使沿線土地及物業(yè)得到升值。軌道交通建設與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結合，是指在相當長一段時間內凡在軌道交通運營線和規(guī)劃沿線開發(fā)的房地產項目，其土地出讓收入，根據需求全部或大部分投入軌道交通開發(fā)建設資金中。 第二，積極利用外資加快城市軌道交通建設步伐。城市軌道交通建設具有投資大、工期長的特點。在目前資金缺口很大的情況下，單純依靠中央和地主政府投資進行軌道交通建設是遠遠不夠的，因此，還必需在擴大利用外資方面找到出路。 目前，我國各城市每年土地批租收入的絕大部分來自合資合作的房地產項目，可以通過軌道交通沿線的房地產開發(fā)利用外資，將土地出租收入投入軌道交通建設。地鐵沿線利用外資開發(fā)房地產項目潛力巨大，很具有吸引力。第三，制定各種優(yōu)惠政策，合作開發(fā)城市軌道交通。在軌道交通建設中利用合作開發(fā)方式進行集資，并與土地利用者有機結合的作法，在國外已有許多成功的經驗。合作開發(fā)的核心是集資，在空間上使軌道交通建設同周圍土地利用有機結合起來。主要有四方面策略，即發(fā)展費用策略、房地產稅策略、凈值投資策略、刺激開發(fā)策略等。3選擇合適的軌道交通類型 目 前，國際上技術比較成熟、已經上線運營的城市軌道交通有地鐵、輕軌、單軌和有軌電車四種應用的最為廣泛。盡管地鐵方案是技術成熟、環(huán)境最優(yōu)的解決方案，但是地鐵網不僅投資巨大，而且運能又高于實際要求。因此，經濟發(fā)達的城市應該根據城市的特點在滿足運量要求的前提下，選擇投資運量比較合理的軌道交通方案。 不同形式的城市軌道交通比較（見表3）。 不同線型軌道交通基建費用比較（見表4）。 由此可知，不同的軌道交通類型、不同的線路類別，其造價差別明顯不同。經濟欠發(fā)達城市在規(guī)劃設計軌道交通時，一定要因地制宜，選擇適宜的軌道交通類型和線路類別。4根據城市自身的特點,制定合適的建設標準 經濟欠發(fā)達城市的軌道交通建設，要依據自身的特點，本著“量力而行、經濟實用、安全可靠”的建設標準及技術裝備盡快實現國產化，保證國產化率不低于70%，降低造價，加快城市軌道交通的發(fā)展。4.1建設城市軌道交通要堅持的原則 第一，經濟實用原則。即滿足軌道交通的快速、便捷、大流量的功能要求。 第二，安全可靠原則。即精心設計、精心施工、符合百年大計的高質量要求。 第三， 簡樸方便的原則。即要與城市交通樞紐銜接，在建筑裝飾上力求簡樸無華，滿足乘客快速集散和換乘其它交通方式的要求。4.2城市軌道交通建設的標準要適當 第一，車站的建設要樸素實用。車站是為乘客提供方便的乘坐和出入的地方，僅是乘客的通過空間。因此，必須盡量減少與軌道交通功能無直接關系的功能設施，不搞功能過剩或功能轉移，要淡化“景觀功能”和“商業(yè)功能”。 第二，軌道交通的現代化建設不能搞一步到位。在城市軌道交通的建設中，許多城市都想將世界最先進的技術和功能集中在擬建設的軌道交通身上，這個愿望是好的。但是經濟欠發(fā)達的城市由于經濟條件的制約，技術裝備的現代化可逐步實現，不能一步到位。即使一步到位，也會出現功能過剩的事情，同時也加大了設備維修工作量。 第四，提高軌道交通技術裝備的國產化程度。城市軌道交通是一項周期長、投資大的項目，軌道技術裝備國產化的高低對其造價有很大的影響，特別是當其設備主要依靠進口，價格昂貴，需要一些國外貸款建設軌道交通的城市，限于貨款條件規(guī)定，必須要用相當一部分貸款用于購置貸款國的設備產品，造成今后還必需依賴貸款國的零配件的維修，而這些零配件的購置價往往是昂貴的壟斷價。因此，經濟欠發(fā)達的城市在軌道交通的建設中，要做好技術裝備國產化，降低建設造價。5結束語 隨著我國城市化進程的不斷加快，城市交的通問題與城市住房、環(huán)境污染一起成為困擾城市發(fā)展的三大難題。以軌道交通系統為骨干，以公共交通為主體，多種交通方式相互協調的綜合交通系統是解決我國城市交通問題和城市可持續(xù)發(fā)展的唯一途徑。然而，地方政府財力有限，傳統的投資體制導致籌資渠道過窄一直制約著經濟欠發(fā)達城市的軌道交通的發(fā)展。 因此，經濟欠發(fā)達的城市一方面可以借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道，另一方面，應根據城市自身的特點，因地制宜，規(guī)劃適合的軌道交通規(guī)模，制定軌道交通建設標準，降低建設造價，發(fā)展軌道交通建設。參考文獻：[1]葉霞飛,顧保南.城市軌道交通規(guī)劃與設計[M].北京:中國鐵道出版社,2001.[2]孫章.城市軌道交通概論[M].北京:中國鐵道出版社,2001.
一方面是城市的發(fā)展迫切需求建設軌道交通系統以解決城市交通問題，提升城市形象，另一方面過高的經濟條件門檻使一些需求強烈的但經濟條件不完全達標的經濟欠發(fā)達城市難以發(fā)展軌道交通系統。 筆者認為，城市軌道交通建設不能僅靠經濟指標是否達標來決定，經濟欠發(fā)達的城市一方面要借鑒國外的經驗，拓寬軌道交通建設的籌資渠道，另一方面，必須根據城市的特點，因地制宜地選擇適合自己的建設規(guī)模、建設標準來建設軌道交通系統。2借鑒國外經驗,拓寬軌道交通建設的籌資渠道 我國城市軌道交通建設需要的投資數量巨大，如果僅靠政府特別是經濟欠發(fā)達城市獨家承擔，是負擔不起的，只有借鑒國外經驗，對原有的投資體制和運營機制進行改革，由獨家投資變?yōu)槊嫦蛏鐣I資，才能解決城市軌道交通建設資金不足的難題。2.1我國傳統城市軌道交通建設籌資的主要問題 我國城市軌道交通建設資金緊張的主要原因之一是地方政府財力有限，但是傳統的投資體制導致籌資渠道過窄，是造成建設資金不足的主要原因。其主要表現在： 第一， 投資主體過于單一。從上海地鐵一號線的現狀來看，其建設的資金實際上是由上海市政府負擔了所有的建設資金，并隱含著將來對車輛更新資金的再投入，這些都是限于政府投資的單一方式。 第二， 城市軌道交通建設開發(fā)方式過于單一。城市軌道交通建設大都局限于交通開發(fā)，軌道交通沿線物業(yè)基本上沒有列入投資開發(fā)的范圍。這樣就給軌道交通建設領域吸引、利用外資和民間資本造成困難。 第三， 軌道交通沿線單位無償受益。以上海地鐵一號線為例，開通以來，地鐵沿線的經營單位一直無償受益，從未對地鐵投資提供補償，實際上形成了政府出資建設，企業(yè)無償享用的優(yōu)越的經營環(huán)境及土地增值收益的局面。第三，票價機制尚待進一步完善。城市軌道交通運營票價長期過低，導致政府財政補貼過大，這既降低了政府財力對軌道交通建設的投資力度，也等于減少了一個出資渠道。2.2借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道 經濟欠發(fā)達城市欲解決軌道交通建設緊張的問題，只有借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道，制定各種優(yōu)惠政策，吸引各類投資者參加城市軌道交通的建設。 第一，城市軌道交通建設與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結合，讓沿線物業(yè)土地出讓的收入投入軌道交通建設。城市軌道交通開發(fā)、建設具有“修一線，興一線”的特點，從而使沿線土地及物業(yè)得到升值。軌道交通建設與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結合，是指在相當長一段時間內凡在軌道交通運營線和規(guī)劃沿線開發(fā)的房地產項目，其土地出讓收入，根據需求全部或大部分投入軌道交通開發(fā)建設資金中。 第二，積極利用外資加快城市軌道交通建設步伐。城市軌道交通建設具有投資大、工期長的特點。在目前資金缺口很大的情況下，單純依靠中央和地主政府投資進行軌道交通建設是遠遠不夠的，因此，還必需在擴大利用外資方面找到出路。 目前，我國各城市每年土地批租收入的絕大部分來自合資合作的房地產項目，可以通過軌道交通沿線的房地產開發(fā)利用外資，將土地出租收入投入軌道交通建設。地鐵沿線利用外資開發(fā)房地產項目潛力巨大，很具有吸引力。第三，制定各種優(yōu)惠政策，合作開發(fā)城市軌道交通。在軌道交通建設中利用合作開發(fā)方式進行集資，并與土地利用者有機結合的作法，在國外已有許多成功的經驗。合作開發(fā)的核心是集資，在空間上使軌道交通建設同周圍土地利用有機結合起來。主要有四方面策略，即發(fā)展費用策略、房地產稅策略、凈值投資策略、刺激開發(fā)策略等。3選擇合適的軌道交通類型 目 前，國際上技術比較成熟、已經上線運營的城市軌道交通有地鐵、輕軌、單軌和有軌電車四種應用的最為廣泛。盡管地鐵方案是技術成熟、環(huán)境最優(yōu)的解決方案，但是地鐵網不僅投資巨大，而且運能又高于實際要求。因此，經濟發(fā)達的城市應該根據城市的特點在滿足運量要求的前提下，選擇投資運量比較合理的軌道交通方案。 不同形式的城市軌道交通比較（見表3）。 不同線型軌道交通基建費用比較（見表4）。 由此可知，不同的軌道交通類型、不同的線路類別，其造價差別明顯不同。經濟欠發(fā)達城市在規(guī)劃設計軌道交通時，一定要因地制宜，選擇適宜的軌道交通類型和線路類別。4根據城市自身的特點,制定合適的建設標準 經濟欠發(fā)達城市的軌道交通建設，要依據自身的特點，本著“量力而行、經濟實用、安全可靠”的建設標準及技術裝備盡快實現國產化，保證國產化率不低于70%，降低造價，加快城市軌道交通的發(fā)展。4.1建設城市軌道交通要堅持的原則 第一，經濟實用原則。即滿足軌道交通的快速、便捷、大流量的功能要求。 第二，安全可靠原則。即精心設計、精心施工、符合百年大計的高質量要求。 第三， 簡樸方便的原則。即要與城市交通樞紐銜接，在建筑裝飾上力求簡樸無華，滿足乘客快速集散和換乘其它交通方式的要求。4.2城市軌道交通建設的標準要適當 第一，車站的建設要樸素實用。車站是為乘客提供方便的乘坐和出入的地方，僅是乘客的通過空間。因此，必須盡量減少與軌道交通功能無直接關系的功能設施，不搞功能過剩或功能轉移，要淡化“景觀功能”和“商業(yè)功能”。 第二，軌道交通的現代化建設不能搞一步到位。在城市軌道交通的建設中，許多城市都想將世界最先進的技術和功能集中在擬建設的軌道交通身上，這個愿望是好的。但是經濟欠發(fā)達的城市由于經濟條件的制約，技術裝備的現代化可逐步實現，不能一步到位。即使一步到位，也會出現功能過剩的事情，同時也加大了設備維修工作量。 第四，提高軌道交通技術裝備的國產化程度。城市軌道交通是一項周期長、投資大的項目，軌道技術裝備國產化的高低對其造價有很大的影響，特別是當其設備主要依靠進口，價格昂貴，需要一些國外貸款建設軌道交通的城市，限于貨款條件規(guī)定，必須要用相當一部分貸款用于購置貸款國的設備產品，造成今后還必需依賴貸款國的零配件的維修，而這些零配件的購置價往往是昂貴的壟斷價。因此，經濟欠發(fā)達的城市在軌道交通的建設中，要做好技術裝備國產化，降低建設造價。5結束語 隨著我國城市化進程的不斷加快，城市交的通問題與城市住房、環(huán)境污染一起成為困擾城市發(fā)展的三大難題。以軌道交通系統為骨干，以公共交通為主體，多種交通方式相互協調的綜合交通系統是解決我國城市交通問題和城市可持續(xù)發(fā)展的唯一途徑。然而，地方政府財力有限，傳統的投資體制導致籌資渠道過窄一直制約著經濟欠發(fā)達城市的軌道交通的發(fā)展。 因此，經濟欠發(fā)達的城市一方面可以借鑒國外經驗，拓寬籌資渠道，另一方面，應根據城市自身的特點，因地制宜，規(guī)劃適合的軌道交通規(guī)模，制定軌道交通建設標準，降低建設造價，發(fā)展軌道交通建設。參考文獻：[1]葉霞飛,顧保南.城市軌道交通規(guī)劃與設計[M].北京:中國鐵道出版社,2001.[2]孫章.城市軌道交通概論[M].北京:中國鐵道出版社,2001.
