與軌道交通PPP的零距離接觸——北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司總經(jīng)理王灝訪談 本刊記者 崔自力 近期在北京地鐵四號線的項(xiàng)目中，首開運(yùn)用PPP模式之先河，在中國乃至世界的軌道交通項(xiàng)目融資與建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)，引起了巨大的反響和關(guān)注。尤其是當(dāng)今軌道交通業(yè)內(nèi)，正是投資建設(shè)的大好時(shí)機(jī)，無論投資規(guī)模還是建設(shè)速度上都是前所未有的。在北京的“十一五”規(guī)劃期間，有2000億的基礎(chǔ)建設(shè)投資，在中國軌道交通業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也面臨著項(xiàng)目資金巨大缺口，尋找一個(gè)適合中國國情的融資模式，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的迫切問題。
于是，帶著種種疑問，沿著北京地鐵四號線的軌跡，我們開始追尋PPP模式的身影，最終來到了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司總經(jīng)理王灝博士的面前。
在我們通常的理解中，PPP首先是一種融資模式，它的根是在國外，引進(jìn)中國之后，最近正越來越成為業(yè)內(nèi)的一個(gè)熱點(diǎn)；另外就是導(dǎo)入PPP的主要的目的之一就是要市場化，引進(jìn)其它類型的投資者。
但是，在王灝博士那里，我們聽到了很多與上面這些慣常理念不一樣的理解，PPP被賦予了很多新的含義。兩個(gè)小時(shí)的溝通下來，PPP在我們記者的心目中，早已不是剛開始的那副模樣了。
建國幾十年，中國形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。過去，我們對基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)投資和管理模式比較單一，改革開放以后，有些城市嘗試采用了BOT等多元化方式，但只是零星的試點(diǎn)實(shí)踐和局部的探索，還沒有總結(jié)出成熟的模式，更沒有形成完善的政策法規(guī)和良好的投資環(huán)境，在有些行業(yè)甚至根本就還沒有觸及到。
因而王灝從一開始就從經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本規(guī)律著手，探索中國現(xiàn)階段下投融資問題的解決之道。
他發(fā)現(xiàn)，中國改革開放20多年，很多一般性物品都放開了、市場化了，但是在公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品上卻遲遲沒有放開，在城市化進(jìn)程加快以后，這類產(chǎn)品普遍面臨著兩個(gè)問題：一個(gè)問題是我們的增量投資從何處來？另外一個(gè)問題就是存量資產(chǎn)的管理如何優(yōu)化？
進(jìn)一步分析后他發(fā)現(xiàn)，存量這部分資產(chǎn)的經(jīng)營管理已經(jīng)使我國政府背上了較重的補(bǔ)貼包袱；增量部分如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式，一方面將使我們的政府財(cái)政受到極大的挑戰(zhàn)，另一方面也難以適應(yīng)現(xiàn)代城市化發(fā)展的需要，滿足不了人們?nèi)找嬖鲩L的對我們城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)水平的要求。
北京市政府也已經(jīng)意識到了這些問題。2003年，北京市政府在原北京市地鐵集團(tuán)的基礎(chǔ)上，改制成立北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，作為市投融資的一級平臺，負(fù)責(zé)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的融投資工作，成立初期以落實(shí)軌道交通建設(shè)資金為主。經(jīng)過公司兩年多的運(yùn)作實(shí)踐，對于基礎(chǔ)設(shè)施融投資及資產(chǎn)的解決之道，王灝總結(jié)了幾個(gè)原則：
第一個(gè)原則是投融資十六字方針，即“保障（資金）供給，降低（資金）成本，優(yōu)化（資金）結(jié)構(gòu)，控制（資金）風(fēng)險(xiǎn)”；第二個(gè)原則是，以投融資為龍頭，通過投融資模式的創(chuàng)新來推動體制機(jī)制的變革；第三個(gè)原則是，通過增量資產(chǎn)的改革來促進(jìn)提高存量資產(chǎn)的運(yùn)營管理水平。
自主研發(fā)，創(chuàng)中國特色
PPP不單純是一種融資模式，更是一種體制創(chuàng)新和管理模式創(chuàng)新。
PPP到中國之后，其實(shí)早就不是國外的那種模式了，我們已經(jīng)加進(jìn)了很多屬于中國的東西，現(xiàn)在國內(nèi)對PPP應(yīng)用的探索，可以說都是一種創(chuàng)新。
——王灝
記者：我們讀過一些您的論文，也經(jīng)常聽到您在一些論壇上發(fā)表講話，最近我們走訪了一些業(yè)內(nèi)人士，大家普遍對您推進(jìn)PPP模式的經(jīng)驗(yàn)是非常重視的，很想聽聽您的總結(jié)和體會。您為何一定要在中國市場推動PPP，內(nèi)在的推動力是什么？ 王灝：2001年我調(diào)到北京地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)投融資工作，從那時(shí)我開始研究軌道交通產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特性、經(jīng)營特點(diǎn)、產(chǎn)品定位、存在的問題和解決的辦法等等。經(jīng)過研究我發(fā)現(xiàn)，困擾我國軌道交通發(fā)展的種種原因，歸結(jié)起來其實(shí)還是產(chǎn)權(quán)制度和體制機(jī)制出了問題，那么要解決這些問題就必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新。
我是在美國馬里蘭大學(xué)的一次進(jìn)修時(shí)接觸到PPP這個(gè)概念的，于是就開始嘗試提出和研究PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用。其實(shí)那個(gè)時(shí)候英國、法國、日本等已經(jīng)走在了PPP模式研究和實(shí)踐的前列，但在中國卻還很少有人關(guān)注，您可以在網(wǎng)上檢索一下就會發(fā)現(xiàn)，在2000年以前PPP這個(gè)概念在國內(nèi)還是鮮為人知的。
在我們推動PPP模式的過程中，我們也在尋找國外的合作伙伴，如律師、金融中介機(jī)構(gòu)等，這個(gè)過程也引起了國外一些公司的注意。我們曾經(jīng)試圖把國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來，但后來發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上這個(gè)模式的應(yīng)用在國外軌道交通領(lǐng)域也沒有幾個(gè)，很難找到可以直接套用的經(jīng)驗(yàn)，所以后來我們就立足于自主創(chuàng)新，也就是結(jié)合中國軌道交通的行業(yè)特點(diǎn)，把它的內(nèi)在規(guī)律和國外的一些理念結(jié)合起來，以自主研發(fā)為主發(fā)展起來的。
現(xiàn)在回想起來，這個(gè)過程真的是很艱辛，從最一開始推廣PPP概念、到模式的具體制定、再到社會投資者的引入、談判、以及最后的協(xié)議簽署，每一個(gè)環(huán)節(jié)都付出了各方面的艱苦努力，突破了重重障礙?，F(xiàn)在這個(gè)模式引起了中國各界越來越多的反響和關(guān)注，應(yīng)該說是符合中國的實(shí)際國情的。
“內(nèi)在規(guī)律”是綱，綱舉目張
在具體推進(jìn)PPP應(yīng)用的實(shí)踐中，我認(rèn)為要想研究軌道交通的投融資，首先要深刻地理解和把握軌道交通行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征、經(jīng)營特點(diǎn)、產(chǎn)品定位，這是大前提，不能脫離軌道交通行業(yè)內(nèi)在的本質(zhì)規(guī)律搞投融資。
——王灝
王灝：我們常常說要“解放思想，實(shí)事求是”，這不是簡單地要求講老實(shí)話、辦老實(shí)事就算做到實(shí)事求是了，我理解它的本質(zhì)要求是：求內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，要透過現(xiàn)象看本質(zhì)、挖掘本質(zhì)。這幾年我在這個(gè)行業(yè)從事投融資工作的最大體會和收獲，就是首先要搞清楚軌道交通行業(yè)的本質(zhì)特征是什么？
第一，就是要明確對于軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的認(rèn)識定位。以往我們在這個(gè)問題上存在著認(rèn)識上的差異，存在兩種極端的觀念：一種是認(rèn)為軌道交通是純公共產(chǎn)品，理所當(dāng)然應(yīng)該完全由政府負(fù)責(zé)，不能搞市場化，不能吸引其它類型的資金；這兩年又有另一種極端的觀念，就是認(rèn)為軌道交通可以象一般性物品那樣完全市場化。舉個(gè)例子來說，過去我們常說軌道交通的安全性很高，就應(yīng)該由政府承擔(dān)全部責(zé)任，等到搞不動了，就說咱得市場化吧，市場化了就讓外國人來管吧，又走到了另一個(gè)極端，這也不想負(fù)責(zé)，那也不想承擔(dān)，把全部責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都推給投資人，結(jié)果市場化也搞不成，于是就在這兩種極端觀念中來回?fù)u擺。
對于軌道交通是不是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，我認(rèn)為理論上已經(jīng)不用爭辯了，這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是很容易界定的。這幾年我也通過實(shí)踐，結(jié)合自己的專業(yè)和軌道交通行業(yè)的特點(diǎn)，把軌道交通產(chǎn)品和服務(wù)的這些基本的經(jīng)濟(jì)特性更進(jìn)一步地進(jìn)行了歸納總結(jié)，后來發(fā)現(xiàn)，從經(jīng)濟(jì)利益的角度、從政府和企業(yè)的責(zé)任分擔(dān)等各個(gè)方面，PPP都恰好滿足了各方對軌道交通建設(shè)運(yùn)營的要求，這是PPP能夠得到越來越廣泛應(yīng)用的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
其實(shí)軌道交通進(jìn)行適度市場化的探索已經(jīng)有近十幾年了，不是現(xiàn)在才開始搞的，其核心障礙就是對軌道交通產(chǎn)品和服務(wù)缺乏科學(xué)合理的定位。
第二，就是要深刻認(rèn)識軌道交通行業(yè)的外部性特征。過去我們經(jīng)?？吹降囊粋€(gè)現(xiàn)象是，軌道交通一建，沿線的房地產(chǎn)便升值了，政府沒受益，老百姓沒受益，只有房地產(chǎn)商受益了！這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為外部性。也就是說軌道交通建設(shè)對社會總的貢獻(xiàn)是巨大的，除了上述對房地產(chǎn)價(jià)值的直接提升以外，還表現(xiàn)為：對交通的改善，政府不用花更多的錢建更多的路了、不用占更多的地了；對環(huán)境的改善，開汽車的人少了、坐公交的人多了，污染就少了，用于治理污染的費(fèi)用就下來了；特別是對沿線經(jīng)濟(jì)的拉動，表現(xiàn)為對房地產(chǎn)的拉動和兩側(cè)商業(yè)的刺激。
但是，這些效益沒有體現(xiàn)在地鐵經(jīng)營本身上。 記者：也就是說，這些外部經(jīng)濟(jì)性沒有合理地進(jìn)行內(nèi)部化，在評價(jià)軌道交通的經(jīng)濟(jì)性的時(shí)候沒有充分考慮到外部經(jīng)濟(jì)性的特征，或者說界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系的時(shí)候沒有界定好邊界。 王灝：對，外部經(jīng)濟(jì)性都轉(zhuǎn)移出去了。正是由于這個(gè)外部經(jīng)濟(jì)性的特征，我提出來一個(gè)觀點(diǎn)，就是必須通過轉(zhuǎn)移支付的政策和手段補(bǔ)償軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營。
其實(shí)轉(zhuǎn)移支付也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，過去單純用在財(cái)政學(xué)上的，我借這個(gè)概念的目的是用來形象地比喻和說服政府，為什么要把外部化的利益很好地反映到軌道交通運(yùn)營本身。 記者：也就是說您認(rèn)為PPP模式里面涉及到的政府補(bǔ)貼應(yīng)該來源于軌道交通外部經(jīng)濟(jì)性的轉(zhuǎn)移支付部分，這一部分不是向政府要來的，而是它本身外部經(jīng)濟(jì)性的一個(gè)體現(xiàn)？ 王灝：是這樣的。為什么政府要補(bǔ)償，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在一定的經(jīng)營時(shí)期內(nèi)一定會有政策性虧損，這種虧損不是由于地鐵經(jīng)營本身帶來的，而是由于外部化了，政府因此會在別的地方有收益。
PPP這種模式呢，實(shí)際上是給政府一種啟示，政府從經(jīng)營城市的角度應(yīng)該看到這些現(xiàn)實(shí)價(jià)值和潛在價(jià)值，應(yīng)建立相應(yīng)的對策。我們曾經(jīng)作了一個(gè)調(diào)研課題，在某地鐵沿線選了55個(gè)房地產(chǎn)樣本，占整個(gè)沿線房地產(chǎn)開發(fā)量不到10% ，這55個(gè)樣本只是從距離線路2公里作為影響范圍的空間維度來選取的。但從空間這個(gè)維度上計(jì)算，建地鐵后平均每平米拉升了大約280元，從時(shí)間上看修建前后大體上拉升了500-1000元。從建地鐵到通車，對沿線房地產(chǎn)拉升了這么多，僅從空間單一的角度上算，這55個(gè)樣本，就大體上拉升了21個(gè)億，這21個(gè)億還僅只占10%的開發(fā)強(qiáng)度，可見這種外部性效益是非常巨大的。如果我們建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付政策，就可以大大減少這條線的政府投入，富余的錢可以用在城里沒有土地可開發(fā)的線路上來。
所以說，象這種拉升的規(guī)律性東西是可以總結(jié)出來的，當(dāng)然它不一定要算得很精確，關(guān)鍵是一種政策導(dǎo)向，至少通過這種間接轉(zhuǎn)移支付的政策，使軌道交通的收和支達(dá)到一種良性的關(guān)系，沒有必要一定要精確到什么程度。要知道，通過這種轉(zhuǎn)移支付的方式，實(shí)現(xiàn)軌道交通投資建設(shè)的新模式，這種體制改變所帶來的潛在效益是非常大的。
記者：你剛才談到了轉(zhuǎn)移支付，您覺得跨行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付目前來說操作方面有問題嗎？ 王灝：應(yīng)該說跨行業(yè)轉(zhuǎn)移支付是很難的事情，這取決于政府在不同的歷史時(shí)期的創(chuàng)新力度和思路。這在國外各個(gè)城市都有不同的轉(zhuǎn)移支付方法，其實(shí)在我國也有轉(zhuǎn)移支付，比如說把土地拍賣了，換回來的錢不也用在其他方面了嗎，這就是轉(zhuǎn)移支付的一種。關(guān)鍵是如何建立一個(gè)更客觀、能把各方利益最大化的、又滿足社會需要的方法，這有很多需要提高的空間。PPP模式的首要意義——推動體制變革
有效推動PPP在中國的應(yīng)用就是要積極反思軌道交通發(fā)展過程中的問題，及時(shí)總結(jié)軌道交通在國內(nèi)發(fā)展幾十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
現(xiàn)在大家對PPP的理解很多有誤區(qū)，或者說是有偏差，本質(zhì)上就是對實(shí)施PPP的目的認(rèn)識上的錯(cuò)位。一提PPP好像就是要市場化，其實(shí)根本不是這個(gè)概念。PPP不僅僅是一個(gè)市場化的融資模式，更重要的是通過引入PPP模式，推動公共產(chǎn)品建立科學(xué)合理的政企關(guān)系和現(xiàn)代企業(yè)制度，從體制機(jī)制入手解決軌道交通可持續(xù)發(fā)展問題。
——王灝
王灝：軌道交通行業(yè)從根本上講有兩大問題，也就是體制和機(jī)制問題。
這些年軌道交通雖然發(fā)展得很快，但總體來說還有許多值得反思的問題，產(chǎn)生這些問題的根源是什么？一方面表現(xiàn)在我們的人才、經(jīng)驗(yàn)等方面，但更根本的是體制、機(jī)制問題。體制機(jī)制問題的突出表象有兩個(gè)層面：一個(gè)是政企嚴(yán)重不分，政府缺乏科學(xué)的監(jiān)管方式，越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象非常多，政府和企業(yè)之間是一種高成本的博弈關(guān)系。解決問題從根本上說最終還是要走到解決體制問題上。所以我們的專家們從技術(shù)上經(jīng)常提出這樣那樣的問題，后來我開玩笑說這些問題如果體制機(jī)制不改，今天克服了，明天照樣犯，今天在這條線路建設(shè)上克服了，明天那條線路照樣犯。
基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)政府與企業(yè)的博弈 記者：我記得您剛才提到一個(gè)觀點(diǎn)，好像是要以投融資方式來帶動體制機(jī)制的變革。 王灝：所以我剛才講這是第一個(gè)層面，政企不分所帶來的問題。第二個(gè)層面是，由于政企不分，導(dǎo)致企業(yè)本身缺乏現(xiàn)代企業(yè)的激勵(lì)和約束性，缺少活力，很難發(fā)展，很難適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模擴(kuò)大以后的這種形勢。不管從人才、從管理模式、從效益、還包括安全管理等各方面都帶來挑戰(zhàn)。
為什么會政企不分？政企不分的根本原因，就是過去我們把它當(dāng)成一個(gè)純公共物品來管理和對待，由于政府補(bǔ)貼的存在是剛性的，但又沒有建立起科學(xué)透明的補(bǔ)貼模式，導(dǎo)致政府在監(jiān)管上缺少合理的激勵(lì)和約束手段，企業(yè)和政府博弈，就會形成一種惡性循環(huán)。比如說吧，企業(yè)一年通過科學(xué)管理省吃儉用省了3000萬，這種情況是在冒著安全管理的壓力做到的，但是政府卻會認(rèn)為這一切都是企業(yè)應(yīng)該做的，因?yàn)槠髽I(yè)是吃補(bǔ)貼的，所以明年政府補(bǔ)貼就會少給3000萬，這樣對企業(yè)來說一點(diǎn)好處都沒有。反過來從政府對企業(yè)的監(jiān)管上看，政府很難知道企業(yè)真正成本是多少，它也沒精力去管到運(yùn)行成本這個(gè)層面，為了降低補(bǔ)貼額，通常的做法就是限制企業(yè)的福利待遇，理由還是因?yàn)槟闫髽I(yè)是拿政府補(bǔ)貼的，就應(yīng)該低點(diǎn)，也就造成軌道交通企業(yè)的福利待遇和其他行業(yè)相比相對較低。 記者：這里面有一個(gè)信息不對稱的問題，您剛才說到企業(yè)和政府是在博弈，并且是信息不完全對稱情況下的一個(gè)博弈。 王灝：對，這樣就會造成人才的流失。因?yàn)槟阋档腿斯こ杀韭铮跃碗y以吸引優(yōu)秀人才，可能一個(gè)人能勝任的崗位結(jié)果卻用了三個(gè)人，實(shí)際的管理成本反而會增加。對于企業(yè)來講呢，它也不甘心自己福利的喪失，因此會變相采用很多高成本的手段來補(bǔ)償，從另一個(gè)方面加重了政府的負(fù)擔(dān)，造成惡性循環(huán)。
要解決這個(gè)問題，必須切入到體制和機(jī)制層面，解決政企不分的問題。我們過去講政企分開，追求的是一般物品的政企分開，現(xiàn)在中國面臨新一輪的改革，就涉及到公共物品和準(zhǔn)公共物品的政企分開。要把政府的責(zé)任和企業(yè)的責(zé)任劃分清楚，但是操作起來確實(shí)不容易。
我并不贊成在軌道交通行業(yè)大量引進(jìn)國外投資，關(guān)鍵是要研究怎么把政府的責(zé)任和企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)盡可能劃分清楚。軌道交通產(chǎn)品有公益性的特征，也有營利性的特征。公益性特征對應(yīng)的投資一定要由政府來承擔(dān)，無論通過任何手段，最終落腳點(diǎn)還是政府，這些不能拋給社會投資人、拋給市場。營利性特征對應(yīng)的這一部分投資的解決，可以有兩種做法，一種是通過劃清界線以后，由政府的國有企業(yè)所屬企業(yè)來承擔(dān)，就是說即使是由你親兒子來管，你也要說清楚父子倆的利益關(guān)系；還有一種呢，是通過吸引社會資金的參與來解決，社會資金是多樣的，它可以是資本市場中的各種形態(tài)，權(quán)益性的和債務(wù)性的都可以，這樣的話就可以解決一部分政府的投資負(fù)擔(dān)和日后的補(bǔ)貼包袱。
總之，我理解新一輪改革的龍頭一定是體制機(jī)制的完善和創(chuàng)新，軌道交通的改革之所以很難推動，主要問題是因?yàn)檎J(rèn)識上不統(tǒng)一和存在多個(gè)不同的利益主體，導(dǎo)致體制機(jī)制出了問題。軌道交通是百年的大事業(yè)，一定要建立一個(gè)好的體制和機(jī)制，有了這個(gè)好的框架子，其他很多障礙就會迎刃而解。當(dāng)然，體制層面的改革不是一蹴而就的，它是一個(gè)漸進(jìn)的過程。
摸著石頭過河，用實(shí)踐推動PPP
首要的一點(diǎn)就是要大力推進(jìn)PPP模式在中國的實(shí)踐，只有大量的實(shí)踐，才能實(shí)質(zhì)推動體制的創(chuàng)新和管理的創(chuàng)新，空談是沒有用的。盡管還有很多方面存在空缺，但是我們可以摸著石頭過河，最終走出一條新路來。
——王灝 記者：認(rèn)識到了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征之后，在操作中又該如何體現(xiàn)公益性與市場性之間的關(guān)系呢，比如說兩者之間的比例？您好像提出過7:3這個(gè)投資比例，依據(jù)是什么？ 王灝：這是通過對軌道交通運(yùn)營成本指標(biāo)、客流規(guī)模和票價(jià)結(jié)構(gòu)等大量實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，從結(jié)構(gòu)融資的角度提出來的，“7”是政府來負(fù)擔(dān)的，“3”由市場來承擔(dān)。它是一個(gè)基礎(chǔ)比例，或者叫初始投資比例，這個(gè)比例不是絕對的，對不同的線路會有所不同，條件較好的線路，客流量大的，可能起始比例還要高一點(diǎn)，6.5:3.5也可能，但是差一點(diǎn)的線路比如拉動型的城市鐵路，可能7:3都不夠。
在這個(gè)初始投資比例的基礎(chǔ)上，再通過租金來調(diào)節(jié)政府與社會投資人之間的收益。像北京地鐵四號線這種模式，就分為A和B兩部分，政府負(fù)責(zé)A部分投資，約占70%；社會投資人負(fù)責(zé)B部分投資，約占30%；政府授予社會投資人30年的特許經(jīng)營權(quán)，并將A部分投資形成的資產(chǎn)租給特許公司使用?？赡茴^5年一分錢租金也沒有，但到一定時(shí)候現(xiàn)金流多了就可以往回拿，因此政府在一定的歷史時(shí)期是可以收回部分投資的。 記者：量化研究對于推動PPP模式在中國的實(shí)施的確非常重要，但是如果這種量化模型的研究不能適應(yīng)實(shí)際的需要，可能會形成兩個(gè)趨勢：一個(gè)趨勢是大家會說你的補(bǔ)貼太多了，形成了新的“租”，并且讓其他資金進(jìn)入后白白得到了這一部分原本是屬于國家的“租”，造成國有資產(chǎn)的流失；另外就是補(bǔ)貼不夠，使得其它類型資金的投資動力不足，仍然不能解決問題。 王灝：推動實(shí)施是要有一系列的課題需要去解決，但是從切入點(diǎn)，從思想的整個(gè)推導(dǎo)來說是這么個(gè)關(guān)系。
北京地鐵四號線要分成A和B兩部分，實(shí)際上我當(dāng)時(shí)是這樣考慮的，根據(jù)軌道交通的特點(diǎn)，把A部分的洞體和車站土建工程作為政府投資部分，主要是考慮這部分資產(chǎn)相應(yīng)的維護(hù)、變化少，比較穩(wěn)定，這樣的話政府在這方面的責(zé)任比較容易去劃分。如果是設(shè)備，將來運(yùn)營管理當(dāng)中的更新呀、改造呀、耗損呀，缺少足夠的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，規(guī)律性的東西搞不清楚，而且管理水平不一樣，它損耗的可能也不一樣。
有的時(shí)候我們有些同志有誤區(qū)，老覺得一條線路70％都由政府投了，這30％還用那么折騰嗎？其實(shí)只要簡單計(jì)算一下就知道，這30％的絕對量可不是一個(gè)小數(shù)目，以四號線來說，這30％就將近50個(gè)億呀，50個(gè)億能干多少事呀！省下的錢能用來修建多少個(gè)水廠、電廠、垃圾填埋場之類的小型公益性項(xiàng)目呀！ 記者：我看到一篇文章，說是由于引入30％的資金可以降低整體成本的17％ 王灝：這個(gè)我不敢這么說，因?yàn)檫€得有后評價(jià)機(jī)制進(jìn)來。搞了PPP和不搞PPP，其直接的效益差別到底有多大，我們還是有一些分析和判斷的，從目前的理論推算上，效益是非常明顯的，但這需要實(shí)踐來檢驗(yàn)，所以我們現(xiàn)在不能下結(jié)論。但是作為一個(gè)新事物來講，我認(rèn)為量的東西并不是主要的，體制機(jī)制永遠(yuǎn)是最重要的，是最根本的。它帶來的潛在的效益是不可估量的，是很難拿錢來衡量的，至少我是這樣認(rèn)為的。當(dāng)然，今后PPP這種模式還需要通過實(shí)踐去不斷的檢驗(yàn)和完善。再創(chuàng)新，打造PPP模式“中國造”
一開始研究PPP模式的時(shí)候，我們手頭的資料也很少，其實(shí)PPP更多的還是靠我們自身的一些體會和領(lǐng)悟，我們創(chuàng)新的每一個(gè)環(huán)節(jié)沒有說照搬誰的，也沒有辦法照搬。我的體會是全得根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況去研究它。
——王灝 記者：實(shí)際上，我剛剛聽到您說的幾個(gè)觀點(diǎn)，是要把握軌道交通這個(gè)行業(yè)最基本的本質(zhì)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、經(jīng)營特點(diǎn)、產(chǎn)品定位，那這幾點(diǎn)從采用PPP模式看，您覺得原來倫敦采用的模式，它在哪些點(diǎn)上有那些可借鑒的地方？ 王灝：我覺得要辯證看待倫敦模式，不能機(jī)械照抄照搬，尤其是要結(jié)合我們國內(nèi)的監(jiān)管現(xiàn)狀和制度基礎(chǔ)，走出一條中國特色的新路來。
第一個(gè)就是參與主體不能太多。倫敦的模式也經(jīng)過幾年的大討論，在2001年我提出北京這種模式的時(shí)候，倫敦模式當(dāng)時(shí)還沒有正式實(shí)施，還在國內(nèi)爭論呢，我印象中倫敦好像是02年簽的法案，同意實(shí)施的。它和我們這個(gè)模式是截然不同的，它是把整個(gè)軌道交通網(wǎng)的全部基礎(chǔ)設(shè)施（包括土建、軌道和所有的設(shè)備）的維護(hù)、更新、改造和升級分別授予給了三個(gè)PPP公司負(fù)責(zé)，三個(gè)公司各自承擔(dān)一部分責(zé)任；然后它上邊這個(gè)網(wǎng)的運(yùn)營和票務(wù)工作，仍由政府所屬的國有公司統(tǒng)一管理。這種模式呢，應(yīng)該說也是不錯(cuò)的，但是我感覺在中國缺少一些制度基礎(chǔ)，現(xiàn)有的企業(yè)道德水平、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管能力等現(xiàn)在還不是很健全，把軌道交通項(xiàng)目肢解得太多了，就特別容易出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。因?yàn)樨?zé)任主體太多了，就會存在互相推諉的問題。
第二個(gè)就是推進(jìn)過程不能過急，重在樹立政府信用和企業(yè)信用。倫敦那里的政策法規(guī)、監(jiān)管模式、企業(yè)信用等已經(jīng)相對比較健全了，就這樣他們的軌道交通PPP模式從論證、到談判、到實(shí)施還花了四、五年時(shí)間，相當(dāng)謹(jǐn)慎。我們國家以往在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，有些地方政府為了片面追求引進(jìn)外資的政績目標(biāo)，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優(yōu)惠政策甚至最低回報(bào)率，而在合同執(zhí)行過程中，情況發(fā)生變化后又很難有效兌現(xiàn)。這樣一方面引起了許多商務(wù)糾紛，另一方面也對政府的聲譽(yù)產(chǎn)生不利影響，有一些合同甚至提前終止。與其他行業(yè)相比，軌道交通的公共安全問題一直是地鐵運(yùn)營的首要問題，因此，我們在推進(jìn)PPP的實(shí)施過程中，一定要放棄急功近利的思想，充分論證，把分歧盡量消除在協(xié)議簽署前，避免將來由于協(xié)議糾紛而產(chǎn)生運(yùn)營安全隱患。
第三個(gè)就是要積極創(chuàng)新，必須適合中國國情。我個(gè)人覺得，不管別的國家做的怎么樣，我們只能學(xué)習(xí)它的一些精神實(shí)質(zhì)，具體的模式必須創(chuàng)新，必須結(jié)合國情、市情。比如四號線，市情是什么呢，就是在模式制定時(shí)就已經(jīng)開工了，A部分已經(jīng)開始建了。其實(shí)還可以有很多變形，我個(gè)人覺得投融資這東西的魅力就在于你可以不斷的進(jìn)行各種組合，單一的方式是沒什么出路的。社會發(fā)展到今天也是這樣的，一種新產(chǎn)品就是各種新技術(shù)的一種組合。不斷的把各種技術(shù)集成起來，技術(shù)和商務(wù)策劃的結(jié)合，技術(shù)和技術(shù)之間的結(jié)合，才有新產(chǎn)品。金融也是這樣的，政策變了，金融工具和政策之間的組合、金融工具之間的組合、金融工具和行業(yè)特征的結(jié)合等都可以創(chuàng)新，這些都是我們投融資創(chuàng)新的一些基本的思想方法。 記者：談到創(chuàng)新的問題，您覺得PPP從引入到中國之后，我們都有什么樣的創(chuàng)新點(diǎn)呢？ 王灝：我們的一個(gè)重要創(chuàng)新是探索了新型的盈利模式。軌道交通推行PPP的一個(gè)大的問題就是要構(gòu)造營利模式，這是核心。
要想吸引投資，沒有營利模式是不可能做到的，大家都知道地鐵是虧損的，誰會來投資？那怎么樣打造營利模式？就像企業(yè)上市一樣，一個(gè)虧損的企業(yè)可以通過分拆實(shí)現(xiàn)上市。一個(gè)完整的事物，你不從一個(gè)結(jié)構(gòu)的角度看，老從表面整體角度看問題，有時(shí)候是沒有出路的。但你把這個(gè)事物解剖了，你要把事情剖開來看的時(shí)候就會豁然開朗，為什么毛主席說要解剖麻雀呀，就是這個(gè)意思。
圍繞如何建立營利模式，我最后提出了現(xiàn)在已經(jīng)比較完整的“前補(bǔ)償”、“后補(bǔ)償”兩種PPP模式。表格一：前補(bǔ)償模式與后補(bǔ)償模式的比較

王灝：還有一個(gè)方面的問題是要在形成企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)營機(jī)制上加以創(chuàng)新，讓它在不掙錢的時(shí)候虧的最少，效率最高，機(jī)制的問題說到底還是體制的問題。過去你沒有核算，或者那些核算跟大家沒有關(guān)系，現(xiàn)在我們核算了，干多少活給你多少錢，都有清晰的界限。實(shí)際上，建立科學(xué)的政企關(guān)系的本質(zhì)就在這里，你給我劃清道了，那我們就有目標(biāo)了，賠了賺了我企業(yè)清楚，政府也清楚。實(shí)際上第二輪的經(jīng)濟(jì)改革，核心問題也在這個(gè)層面上，因?yàn)槟悴桓牡脑挷粌H僅是經(jīng)濟(jì)問題，最后變成社會問題和安全問題。
另外還要在所有制形式上推進(jìn)創(chuàng)新。我們過去有一個(gè)誤區(qū)，以為所有制形式會影響安全生產(chǎn)，你看我們那些個(gè)煤礦，過去我們認(rèn)為私有的煤礦老出事，因?yàn)橥度肷伲灰?guī)范不安全，政府就關(guān)了很多，結(jié)果這兩年我們發(fā)現(xiàn)，國有煤礦也老出事，后來我們發(fā)現(xiàn)不是所有制形式?jīng)Q定安全。日本的高速鐵路，精密程度更高，不是也私有化了嗎，可見所有制不是主要問題。國外很多私有的東西其實(shí)經(jīng)營也很好。國內(nèi)之所以出現(xiàn)這么多的分歧，其實(shí)是打破利益格局過程中必然出現(xiàn)的問題。
再有，我認(rèn)為軌道交通不能搞BOT，當(dāng)然BOT實(shí)際上是PPP的一種，但軌道交通對安全的要求，是BOT模式不能滿足的，BOT更適合對公眾利益和安全要求不是特別高的領(lǐng)域，即使是停產(chǎn)停運(yùn)了，也不會對公眾安全造成重大的影響。但是像地鐵等與公眾安全關(guān)系非常強(qiáng)又存在政府補(bǔ)貼的領(lǐng)域，就一定需要有一些為其量身定做的特定模式來解決。

應(yīng)推動實(shí)踐，而不是空談
在PPP模式中，各個(gè)參與者都很重要，但是主要的驅(qū)動環(huán)節(jié)是政府，PPP模式主要的就是要推動政府改革。軌道交通采用PPP模式，不是主張一條線路引進(jìn)一個(gè)投資主體，更強(qiáng)調(diào)的是建立清晰的政企關(guān)系，要帶動體制的根本變革；不是簡單的為了融資而融資，更強(qiáng)調(diào)的是要通過產(chǎn)權(quán)的變化帶動體制機(jī)制的變化。
——王灝

王灝：第二輪的改革是優(yōu)化投資環(huán)境，改革投資體制。我們過去的改革只是重視審批手續(xù)的簡化，這其實(shí)是不夠的，或者說是沒有抓到重點(diǎn)，第二輪改革的重點(diǎn)應(yīng)該是體制問題。在這一輪改革中，政府在對公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理上要做好以下幾方面角色和職能的轉(zhuǎn)變：第一是制定政策標(biāo)準(zhǔn)，在目前的環(huán)境下政府還應(yīng)主導(dǎo)和促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善；第二是做好監(jiān)管，包括建立和執(zhí)行政府對企業(yè)在運(yùn)營、服務(wù)、安全等方面的監(jiān)督、約束、激勵(lì)規(guī)則與機(jī)制；第三是具體的項(xiàng)目運(yùn)作，包括通過簽署和履行合約來建立并維持政府與項(xiàng)目公司之間的合作伙伴關(guān)系，并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)，從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，這種職能應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管職能進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆蛛x。但不管政府角色與職能如何改變，政府部門在任何情況下均應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益。西方國家也是這樣，效率達(dá)不到市場的要求，政府的資金跟不上建設(shè)的需要了，這樣才會推動體制的改革，目前來看采用PPP模式是推動基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)進(jìn)行體制改革的一個(gè)手段。
最后我還想強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：
第一個(gè)就是PPP需要實(shí)踐，它的推進(jìn)需要一個(gè)過程。我們現(xiàn)在還在討論是否適合國情，還在爭論，其實(shí)很多新思想或新事物的產(chǎn)生和發(fā)展都經(jīng)歷了這么三個(gè)階段：第一個(gè)階段是冷漠對待，第二個(gè)階段是激烈爭論，第三個(gè)階段是形成普遍的共識。所以說存在爭論未必是件壞事，說明我們已經(jīng)走到第二個(gè)階段了。改革的過程涉及到的利益主體很多，要得到各個(gè)方面的理解和支持，這需要有一個(gè)過程。
第二個(gè)是軌道交通采用PPP模式，并不是說要一條線路引進(jìn)一個(gè)投資主體，更強(qiáng)調(diào)的是建立清晰的政企關(guān)系，要帶動體制的根本變革；不是簡單的為了融資而融資，更強(qiáng)調(diào)的是要通過產(chǎn)權(quán)的變化帶動體制機(jī)制的變化。軌道交通要有適度規(guī)模的優(yōu)勢，不能過多分解，也不宜引進(jìn)太多投資和運(yùn)營主體。
第三個(gè)就是簡單的講軌道交通“一體化”好或是“三分開”好都是片面的。一體化有一體化的優(yōu)勢，同樣也有一體化的矛盾。過去軌道交通一體化體制下，交易成本也是存在的，很多問題只不過是被暫時(shí)掩蓋起來了，最后通常還是要由政府用高于當(dāng)初成本數(shù)倍的補(bǔ)償來買單解決?，F(xiàn)在投資、建設(shè)、運(yùn)營三分開了，過去存在的一些問題也隨之逐漸暴露出來，這就需要建立后續(xù)相對應(yīng)的一些體制規(guī)則，形成系統(tǒng)化的管理模式，這樣做可能會增加政府的一些協(xié)調(diào)成本，但問題如果能提前得以解決，從長遠(yuǎn)來說還是值得的。所以說不能簡單講“一體化”好還是“三分開”好，具體采用哪一種體制要根據(jù)這個(gè)城市的軌道交通的不同發(fā)展階段、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和相應(yīng)的政府價(jià)值取向而定。
第四個(gè)就是軌道交通的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不應(yīng)該非公即私，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了純國有和純私有可能都不是一種好的產(chǎn)權(quán)模式，象香港地鐵和新加坡地鐵先通過政府轉(zhuǎn)移支付構(gòu)建盈利模式，然后打造政府控股、市場化運(yùn)作的“共有制”的上市企業(yè)才是較好的方式。

我把上面的幾點(diǎn)總結(jié)為軌道交通可持續(xù)發(fā)展的“三步走”戰(zhàn)略：一是構(gòu)建盈利模式，引進(jìn)戰(zhàn)略投資人；二是構(gòu)建運(yùn)營市場，打造適度競爭格局；三是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，走資本市場道路。在有了自我激勵(lì)、自我約束和科學(xué)的補(bǔ)償、監(jiān)管機(jī)制以后，政府和企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系才能進(jìn)一步明晰，軌道交通才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

轉(zhuǎn)自《軌道交通縱橫》2006年第3期