【摘 要】　城市房屋拆遷中暴露出來的問題引起了社會的廣泛關(guān)注。在憲法修改之后，城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)注重對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，準(zhǔn)確界定和衡量公共利益，運(yùn)用適當(dāng)合理的拆遷行為對公民的人權(quán)加以尊重和保護(hù)。而政府在房屋拆遷中應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，專心扮演“裁判員”的角色。
【關(guān)鍵詞】 城市；房屋；拆遷；產(chǎn)權(quán)；政府職能
【中圖分類號】 D923.2【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A【文章編號】 1007-7723（2005）04-0129-02

城市生活中，住房問題是直接影響市民生活和工作的最重要的問題，以土地房屋為基礎(chǔ)的房屋產(chǎn)權(quán)制度，是建立在土地使用權(quán)基礎(chǔ)之上的。所謂房屋產(chǎn)權(quán)，即永恒所有權(quán)，是產(chǎn)權(quán)人對房屋占有、使用、收益、處分的權(quán)利。近年來，城市房屋拆遷引發(fā)的糾紛層出不窮。
一、城市房屋拆遷引發(fā)產(chǎn)權(quán)爭議
2004年4月北京63歲老人黃振沄手持《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）抵制拆遷一事引起一場軒然大波，據(jù)稱這是2004年修憲后北京市第一例抵制強(qiáng)制拆遷的事件。不斷升級的拆遷矛盾已經(jīng)表明，拆遷問題不僅僅是一個(gè)城建糾紛問題，實(shí)際上它已牽涉到土地產(chǎn)權(quán)、公民權(quán)利以及政府職能等多個(gè)方面。
黃振沄用《憲法》捍衛(wèi)自己最根本的財(cái)產(chǎn)就是從其祖輩繼承而來的建于清代的房屋，秉承新修訂《憲法》中“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”精神來抵制強(qiáng)制拆遷的。誠然，房屋所有權(quán)確實(shí)屬于私權(quán)，而拆遷是指為城市建設(shè)和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補(bǔ)償、安置的行為，從性質(zhì)上講應(yīng)該屬于對公民財(cái)產(chǎn)的征收，而這種行為本質(zhì)上是基于社會公共利益的需要而為之，且拆遷后亦給予相應(yīng)的補(bǔ)償，拆遷的最終后果是有利于整個(gè)社會，被拆遷人也因此受益。但事實(shí)上由房屋拆遷引發(fā)的爭議和矛盾層出不窮，這是在我國特殊的產(chǎn)權(quán)制度———土地所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離背景下政府職能的錯(cuò)位與越位分不開的。
二、我國土地產(chǎn)權(quán)制度———所有權(quán)與使用權(quán)相分離
我國在農(nóng)村和城市實(shí)行兩種不同的產(chǎn)權(quán)制度：在農(nóng)村，實(shí)行的是土地集體所有制；在城市，實(shí)行的是土地國家所有制。土地產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的，以土地使用為目標(biāo)，實(shí)行土地有償、有限、有流動(dòng)的使用制度。依據(jù)我國現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度，城市的土地所有權(quán)屬于國家，居民只享有使用權(quán)。
中華人民共和國成立以來，公民曾依法享受過土地所有權(quán)。1950年，中央人民政府、國務(wù)院頒發(fā)的城市郊區(qū)《土地改革條例》第十七條規(guī)定，對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，以保障其土地所有權(quán)。根據(jù)條例，北京市人民政府收回并廢除了農(nóng)民在1949年以前購買土地的舊契約，同時(shí)進(jìn)行房地產(chǎn)所有權(quán)登記，并向農(nóng)民頒發(fā)了由市長彭真簽章的《北京市郊土地房產(chǎn)所有證》，并蓋有“北京市人民政府印”。1952年后，隨著社會主義改造和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的完成，公民（市民和農(nóng)民）的土地所有權(quán)逐漸向集體和國家轉(zhuǎn)移，最終形成國家和集體兩級所有制體制。
中國產(chǎn)權(quán)制度變革是從十一屆三中全會以后的農(nóng)村土地承包制開始的。土地承包制的實(shí)質(zhì)是實(shí)行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離，這一產(chǎn)權(quán)制度變革在1982年憲法和1988年的憲法修正案以及《土地管理法》中得到充分體現(xiàn)：（1）我國土地實(shí)行國家所有和集體所有兩種公有制形式，城市土地屬于全民所有，即國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外，均屬于集體所有。（2）實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它享受“占有、使用、收益和處置”的權(quán)利。20多年來，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)、土地使用權(quán)與房產(chǎn)權(quán)、公權(quán)與私權(quán)，一直是城市房屋拆遷的矛盾所在。
對市民房產(chǎn)權(quán)做出權(quán)威性規(guī)定的是1999年《憲法》的第13條：國家保護(hù)公民合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)是城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)屬于國家，私房主享有的房屋所有權(quán)被懸掛在半空。盡管房屋所有者持有土地使用證，可是，“土地是國家的，可以隨時(shí)收回”是在城市拆遷過程中的一個(gè)政策法律依據(jù)。黃振沄的房屋也是依據(jù)北京市“在市政重點(diǎn)工程房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)達(dá)不成協(xié)議的，按照先拆遷騰地、后處理糾紛的原則辦理”的規(guī)定被強(qiáng)行拆除的。
2004年《憲法》第四次修正案的出臺使矛盾突顯。《憲法》第四次修正案將《憲法》第10條第三款改為：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！痹诘谑龡l中增加了“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！倍c之密切相關(guān)的還有第六條“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！?BR> 黃振沄用我國母法———《憲法》來捍衛(wèi)他的“私有財(cái)產(chǎn)”———30多平米的祖屋；而當(dāng)前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》則認(rèn)定他只有房屋所有權(quán)和使用權(quán)，土地的所有權(quán)無可置疑是屬于國家的，并且只對拆遷居民的房屋所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，并沒有規(guī)定對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。事實(shí)上，不能把財(cái)產(chǎn)權(quán)僅僅理解為對財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，對財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)也屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。公民合法取得的對財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，理應(yīng)受到憲法的保護(hù)。新修訂的《憲法》明確規(guī)定了要對征用的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。
三、政府職能錯(cuò)位與職能轉(zhuǎn)變
房屋拆遷中，要保證拆遷補(bǔ)償公平合理，首先是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。國家是一種“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因此它“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”。作為規(guī)則制定和維護(hù)者的國家，一旦成為產(chǎn)權(quán)交易的主體，情況就完全不同。一些地方政府、主管部門或政府設(shè)立的指揮部充當(dāng)拆遷人，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，強(qiáng)行與被拆遷人簽訂不平等協(xié)議，達(dá)不成協(xié)議就進(jìn)行行政裁決，組織有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷；有的以指揮部名義進(jìn)行拆遷，這種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)管理松散，一旦撤消，被拆遷人的補(bǔ)償安置問題難以解決，造成新的遺留問題。政府通過發(fā)放拆遷許可、單方確定補(bǔ)償價(jià)格并進(jìn)行裁決甚至直接強(qiáng)制等手段干預(yù)拆遷，嚴(yán)重?fù)p害了商業(yè)拆遷中被拆人最根本的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而強(qiáng)行干預(yù)的必然后果就是造成拆遷人的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被拆遷人的嚴(yán)重失衡狀態(tài)，進(jìn)一步引發(fā)嚴(yán)重的拆遷糾紛。所以，政府職能部門越俎代庖，政府職能越位與錯(cuò)位也是城市房屋拆遷中糾紛產(chǎn)生的重要原因。
城市房屋拆遷可以分為公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷兩類，只有為了公共利益的拆遷，政府才可以使用強(qiáng)制權(quán)力。因而，政府必須從商業(yè)性的拆遷活動(dòng)中完全退出，專心扮演裁判員的角色，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，依法行政。
1. 要轉(zhuǎn)變觀念，改變直接進(jìn)行房屋拆遷或者代替拆遷人進(jìn)行房屋拆遷的錯(cuò)誤作法。拆遷管理部門要與拆遷單位、拆遷評估機(jī)構(gòu)分離，確保拆遷管理部門獨(dú)立、公正地履行行政管理職責(zé)。即使是城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)成立項(xiàng)目法人或委托具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)去承擔(dān)，主管部門決不能直接充當(dāng)拆遷人或者接受委托拆遷。
2. 要轉(zhuǎn)變模式，改革政府大包大攬的模式。對那些通過市場可以調(diào)節(jié)、通過社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以解決以及通過民事法律關(guān)系可以調(diào)整的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)從行政管理職能中剝離出來，政府及拆遷主管部門主要職責(zé)是制定評估規(guī)則、公布市場信息、調(diào)解拆遷糾紛等。如拆遷補(bǔ)償價(jià)格的確定在拆遷活動(dòng)中引發(fā)諸多矛盾，主要因素乃是因?yàn)閳?zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對于市場房價(jià)偏低，不足以保證被拆遷人購買房屋。而拆遷補(bǔ)償價(jià)格的確定本屬于拆遷人與被拆遷人的民事行為，所以政府必須完全交給市場，按市場規(guī)律辦事，拆與不拆、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額完全交由市場主體自由協(xié)商解決。
3. 推進(jìn)拆遷管理工作的規(guī)范化，增加拆遷工作的透明度。要公開拆遷許可證審批程序、拆遷投訴電話以及拆遷管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，簡化辦事程序，推行一站式服務(wù)，方便當(dāng)事人辦理手續(xù)。對拆遷項(xiàng)目、拆遷公司要建立動(dòng)態(tài)檔案，進(jìn)行跟蹤服務(wù)、監(jiān)督，對拆遷項(xiàng)目也要規(guī)范管理。
4. 要依法行政。房屋拆遷管理屬于行政行為，必須依法辦事，既不能不作為，又不能亂作為。一要嚴(yán)格實(shí)行拆遷許可證制度，認(rèn)真審核拆遷條件，依法查處未取得拆遷許可擅自拆遷的違法違規(guī)行為。對未制定拆遷方案、手續(xù)不齊、拆遷補(bǔ)償安置資金不落實(shí)的項(xiàng)目，一律不得發(fā)放拆遷許可證。二要嚴(yán)格審核拆遷主體的合法性，對不符合拆遷主體資格的單位搞拆遷的，要堅(jiān)決制止。政府項(xiàng)目，也必須按規(guī)定辦理手續(xù)，必須按規(guī)定委托拆遷或成立項(xiàng)目法人實(shí)體，不得成立拆遷指揮部進(jìn)行拆遷。對開發(fā)企業(yè)的項(xiàng)目，政府主要是監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，不能參與到拆遷的具體事務(wù)中去。三要加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償安置資金的監(jiān)管。拆遷補(bǔ)償安置資金是為保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益而設(shè)立的專項(xiàng)資金，政府一方面保證拆遷資金足額到位，專戶存儲；另一方面要保證專款專用。四要認(rèn)真做好拆遷糾紛的調(diào)處。該行政裁決的要依法裁決，該申請強(qiáng)制執(zhí)行的，要依法申請。既不能因怕當(dāng)被告或怕麻煩不去裁決，又不能不按程序亂裁決、亂申請強(qiáng)制執(zhí)行。
四、結(jié) 語
城市房屋拆遷辦法在《憲法》修訂后有了新的依據(jù)，強(qiáng)制拆遷違背了《憲法》保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的基本精神，終究要被取締。政府除公益土地外應(yīng)完全退出土地征用和房屋拆遷，并且要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，把開發(fā)商與被拆遷者完全推向市場，使商業(yè)拆遷變成一種市場行為，政府只需做一個(gè)裁判。

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