目前中國人口過百萬的34個城市中，有20個超大城市和特大城市正在建設和籌建自己的軌道交通，致力于解決城市內日益凸現的公共交通問題。我國已經形成興建城市軌道交通的熱潮。城市軌道交通作為一種基礎設施，在我國長期以來采用以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。

然而軌道交通造價高昂(地鐵每公里4～5億元左右，地面線每公里1～2億元左右)，據國家有關部門信息，“十五”期間國內用于城市軌道交通建設的投資將達2000 億元。面對如此巨大的投資需求，光靠政府財政投資顯然是難以滿足的。而政府大量持續的發行國債或者借貸銀行資本，也并非長久之計并且會增加我國的財政風險。

因此,實現城市軌道交通建設項目融資渠道的多元化,特別是吸引國內外民營資本的進入,是加快我國城市軌道交通建設的必由之路。項目管理者聯盟，項目管理問題。

目前,在吸引民營資本參與公共基礎設施方面,國際上較為流行的有BOT(Build-Operate-Transfer)、ABS(Asset-Backed-Security)、TOT等幾種融資模式，從具體的運作情況來看，這些模式都存在諸多的問題，主要表現在：首先，現有的模式下公共機構和民營機構之間是一種等級結構，缺乏協調機制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身的利益最大化;其次，現有的模式在項目的確認、可行性論證等前期工作中沒有民營機構的參與，完全由公共機構來完成，但前期工作又是非常關鍵的，在這個階段將確定軌道交通的線路走向、項目所采用的技術手段等等關鍵因素。這樣一方面將增大民營機構的風險，限制先進技術的采用，另一方面容易受政府機構效率低下等弊端的影響，項目周期拉長，最后,風險分配不合理。

現有融資模式一般在通過招投標確定某一民營機構以后,就將項目的責任全都轉移給了后者,從而提高了建筑商和投資商的風險,加大了項目融資的難度,不利于吸引民營資本參與基礎設施的建設。顯然在我國的城市軌道交通建設中不適宜采用BOT、ABS、TOT等現有的傳統模式。

目前國際融資領域內新興出現一種PPP模式，它克服了以上的缺陷，滿足了公共部門與私營部門多方的需要，特別適合應用于我國城市軌道交通建設。

二、PPP模式定義及其特點

PPP(Public—Private Partnerships)模式，即公共部門與民營企業合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某些公用事業項目而形成的相互合作關系的形式。

該模式興起于上世紀80年代的英國。通過這種合作形式、合作各方共同承擔責任和融資風險，使得公共部門的成本和風險大為降低，既滿足了民營企業盈利性的要求又提高了公用事業的服務效率和質量。其內涵主要包括以下三方面：

PPP是一個新型的項目融資模式。

項目 PPP 融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

城市軌道交通建設中采用PPP融資模式可以使民營資本更多的參與到項目當中，提高了效率，降低了風險，而這正是現行項目融資模式所欠缺的。

政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目的運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中的更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益，這對縮短項目建設用期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。

私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好的解決了這個問題。如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

PPP模式有利于在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通及其服務的質量。

在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目的融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移結民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。PPP模式下民營企業的管理非常靈活，因而由民營企業參與城市軌道交通項目，通常可以使項目的建設周期縮短、成本節約，從而以更低的成本、在更短的時間內提供高質量、更有效的城市軌道交通服務。

綜上所述，PPP模式彌補了現有模式的不足，有利于吸引民營資本進入城市軌道交通建設，是一種以參與各方實現“雙贏”、“多贏”為合作理念的現代融資模式。

三、PPP 在城市軌道建設中運作方式

PPP模式沒有固定的形式，取決于項目的特性、所在國(地區)的政治經濟狀況、各主體的實際情況。經過大量的歸納分析，王麗婭(2003年)總結出八種運作方式，如下表所示。根據我國目前城市軌道交通建設的特點：主要任務是要解決新建城市軌道交通基礎設施時的資金問題，且在短期內完全私有化的可能性不大。因此在城市軌道交通建設中的基本運作方式可確定為BTO和BOT(BOOT)。要注意的是這不同于傳統的BTO和BOT，在PPP模式下政府資金都將參與到整個項目的不同階段，與社會投資者共同參與項目的投資、建設、運營，共擔風險、共享收益。本文總結出三種國內城市軌道交通建設的PPP運作方式。

BTO(建設-轉移-運營)模式。

具體做法：公共部門與私營部門共同確定項目后，由私人企業(一般為投資財團)負責整個城市軌道項目的建設與融資，政府負責監督和協調，建設完成后將項目轉交給政府，政府再將整個項目和軌道沿線土地的開發及使用權租賃給該企業，項目成長期內象征性的收取或不收取租金，為其實現合理的投資收益提供保障，在此期間企業利用鐵路車站及沿線的區位優勢對土地進行開發，對軌道交通主業與沿線開發進行培育，從而形成房地產熱銷-客流需求遞增-軌道交通市場活躍-沿線房產熱銷的良性循環，從而為在阻期到期前回收成本并且實現盈利奠定基礎。在項目的成熟期每年根據項目公司的經營情況收取一定的租金，防止產生超額利潤。租期屆滿后可以續租。

此方式的優點是極大的減輕了政府的負擔，促進公共交通的發展，有效的建立了軌道建設項目的市場化收益機制，同時有利于城市進行點軸式開發以及引導城市空間可持續的發展。難點是對私營部門的要求特別高，項目的成長期和成熟期難以準確劃定，難以確定恰當的租金率，同時相關的法律法規及操作規則還有待于完善。

SB-O-T模式，又稱前補償模式。

王灝(2004年)采用BOT方式，研究出兩種適用于國內城市軌道交通建設項目的PPP模式，一種是SB-O-T模式，另一種是B-SO-T模式。SB-O-T的具體做法：將一個完整的城市軌道建設項目分割成兩部分，即公益性部分(Commonweal Part)，包括車站、軌道、洞體等土建工程和盈利性部分(Commercial Part)，包括車輛、信號等設備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負責建設，而贏利性部分則由私營部門出資成立的PPP項目公司來完成。全部建成后，與私營部門簽訂特許經營協定，在項目成長期政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項目公司，以保證其正常收益;在項目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時防止私營部門的超額利潤。項目特許期滿后，PPP項目公司無償的將項目資產移交政府或續簽合同。

B-SO-T模式，又稱后補償模式。

具體做法：在共同確定項目后，由私營部門負責投資、建設和運營。政府部門以預測客流量和實際票價為基礎，預先核定項目公司的運營成本和收入，對產生的運營虧損給予相應補貼。政府以運營期內客流量的年平均增長率 為控制標準，項目投入運營后，若實際客流量比預測客流量減少的幅度超過 ，政府則按照合同規定給予私營部門相應的補貼，當然如果實際客流量達到了預測客流量的1+ 以上，那么超出部分將由政府部門和私營部門按照一定的比例共享。在此模式中，預測客流量以三年為一個周期進行調整。總之就是要控制私營部門產生超額利潤，保證其的正常收益。

四、PPP 在城市軌道建設中應用中應注意的問題

在城市軌道交通建設中運用PPP融資模式有利于解決建設資金短缺的瓶頸現象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在我國還是新興模式，在應用中應注意以下幾點： 項目管理者聯盟文章，深入探討。

加快政府角色轉變的步伐。

政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變為與民營企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對城市軌道建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，以更好的發揮其監督、指導以及合作者的角色。

建立并完善有關PPP投資的法律法規。

PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據，使雙方的談判有章可循。另外，在項目進行 PPP 模式運作下需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業各自需承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。因此PPP 項目的運作需要清晰、完善的法律和法規制度予以保證。 項目管理者聯盟，項目管理問題。

設計合理的風險分擔結構。

風險分擔是否合理是PPP項目融資是否能夠成功的決定因素之一。之所以說PPP模式適用于城市軌道交通這樣投資和風險巨大的項目，就是因為在PPP模式下政府和企業共擔風險，這也是與傳統的BOT、TOT及ABS的主要區別之一。因此一個合理的風險分擔結構決定了該項目是否具有可操作性。

制定合理可行的政府扶持政策。

PPP模式最大的特點便是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，從而吸引民營資本投入。一般來說常采用的是稅收優惠、土地或項目配套設施的實物資助以及貸款擔保等，如果能夠在結合當地城市軌道交通建設的實際情況創新出符合有關法律法規規定的政府扶持政策的話，必將更加充分的調動起民營資本的積極性。上文中提到的BTO及B-SO-T模式便分別在給予民營企業擴大特許經營權限和經營收入擔保方面作了有益的嘗試。

加強人才培養。

PPP模式在我國尚屬新生事物且操作復雜，需要經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的綜合知識。因此要加強對PPP模式的學習和研究以及相關人才的培養，從而增強民營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。

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